国家赔偿法学中的行政违法分类

根据设置特定义务之目的及其所针对的对象不同,行政主体的法定义务可以分为两种类型:^[16]

第一,行政主体的法定义务中有许多是针对国家的“一般性管理义务”,这些义务由那些对行政权进行分工、组织行政机构和人员核定、保障一般性行政管理秩序的组织法规范、程序性规范所设定,是行政主体针对国家、社会公众所承担的职务,而非行政主体针对特定行政相对人的法律义务,其目的在于维护行政秩序和公共利益。

第二,行政主体针对行政相对人的“对他人的保护义务”。这类义务大多体现在规定行政主体具体管辖职权的规范中,具有典型的外部性。

与上述两类义务的划分相对应,行政违法亦可分为两种类型,即违反“一般性管理义务”之行政违法和违反“对他人保护义务”之行政违法。这种区分在行政法上具有特殊的意义,它为我们界定司法审查中行政违法和行政责任(行政赔偿)制度中的行政违法提供了认识的基础。(www.xing528.com)

司法审查中的行政违法包括了上述行政违法的两种类型,即只要行政主体作出的行政行为违反了实定法为其设定的义务(无论是“一般性管理义务”还是“对他人的保护义务”),就有可能产生效力上的瑕疵,而遭到司法机关的否定。基于司法审查中的政策性考量,理论上又可根据行政行为的违法严重程度规定不同的瑕疵后果,它们依次是:因明显或严重违法而导致的无效行政行为,因一般的违法而产生的可撤销的行政行为,可经事后补正、转换而“治愈”的错误的行政行为。^[17]

但是,司法审查中的行政违法并不能简单地等同于行政赔偿制度中的行政违法。作为侵权法之特别制度的行政赔偿制度,对行政行为作违法性判断的意义在于确定行政主体是否有过失,以行政行为的违法而推定行政主体过失的存在。因而,行政赔偿制度中的行政违法是指对“保护他人义务”的违反,而不能包括对“一般性管理义务”的违反,否则将导致赔偿范围的不正当扩张。所谓“保护他人义务”,是指法律要求行为人实施行为时,负有不损害他人权利及利益的义务,这种义务的核心要素在于行为人采取行为时的合理注意,因此,行政法律规范中关于“对他人保护义务”的条款实际上为行政主体设置了针对行政相对人的注意义务,乃注意义务的客观化,对它们的违反可推定主观上过失的存在。以制定法的形式为行政主体设置大量的注意义务乃是公法“法定主义”调整方式的必然要求。当然,制定法意义上的法规范并不能穷尽所有情形中行政主体应当履行的注意义务。相反,“一般性管理义务”的设置完全是基于维护行政秩序和公共利益、实现行政目的之需要,它并不直接指向行政主体与行政相对人之间的关系。将行政赔偿(行政责任)制度中的“行政违法”定位于“对他人保护义务”的违反,从而将违法与过失融为一体,使“违法”成为推定过失的客观标准,这与现代侵权法制度的司法实践趋于一致。^[18]