我国国家赔偿立法历史沿革观察:国家赔偿法学

1.建国之前的国家赔偿制度

在我国封建社会时期,皇帝拥有至高无上的权力,而以皇权为代表的国家则无论在法律上还是在事实上都只享有权力而不承担任何责任。

中华民国时期,1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第26条规定:“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求赔偿。”该宪法草案于1946年获得通过,标志着中华民国正式以法律的形式承认国家赔偿制度。虽然没有专门的国家赔偿法,但是除根本大法以外,国家赔偿的有关制度也出现在中华民国的其他一些法律中。1930年公布的《土地法》规定,因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害,由该地政府机关负损害赔偿责任;1933年公布的《警械使用条例》规定,因警察人员违法使用警械造成他人伤亡的,由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费;1934年公布的《戒严法》和1944年公布的《国家总动员法》规定,政府对人民因国家实行戒严和总动员所受的损失,给予相应的赔偿或救济。

2.新中国成立之后的国家赔偿制度

新中国成立以后,我国的国家赔偿制度了开始新的发展。新中国第一个规定国家赔偿制度的法规是政务院于1954年1月21日第203次政务会议通过的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该条例第20条规定:“港务局如无任何法令根据,擅自下令禁止船舶离港,船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失,并得保留对港务局之起诉权。”《中华人民共和国海港管理暂行条例》有关国家赔偿的这一规定内容充实、明了,在新中国的法制史上开启了有关国家赔偿法律制度之先河。同时,条文明确以存在法律依据为正当行为之前提,即如果没有法律根据则行政机关就必须对损失承担赔偿责任。这一规定的存在对日后国家赔偿法中长期存在的违法归责原则必然产生不可忽视的影响。虽然《中华人民共和国海港管理暂行条例》的这条赔偿规定并没有在实务中留下真实案例,但我们不能否认该条例对后来的国家立法所产生的积极影响。

1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”这是新中国首次用宪法的形式确立了国家赔偿的法律制度。但是,由于该条文表述较为模糊,无法从字面上准确理解立法者对于赔偿责任归属的认定。虽然理论界一般将这里的赔偿责任认定为国家责任,但是单从文意解释确实会存在国家责任还是个人责任的混同。尽管如此,作为新中国第一部宪法,能够从保障公民权益的角度出发,以法律的形式确定当公民权利遭受国家机关工作人员侵犯时有权提起赔偿,已经可以被认为是跨历史的进步。

1976年“文化大革命”结束后,随着我国民主法制建设事业的恢复和发展,我国1982年宪法重申了国家赔偿制度。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行宪法第41条第3款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”与1954年宪法相比,现行宪法这一规定扩大了侵权主体的范围,即从原来的“国家机关工作人员”扩大到现在的“国家机关和国家工作人员”。另外,相对于1954年的宪法,1982年宪法文本的规定则更为简洁和明确。

继宪法之后,我国1986年4月12日,第六届全国人大第4次会议通过了《中华人民共和国民法通则》。该法第121条规定了国家侵权的法律责任:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”该法条第一次强调了“在执行职务中”发生的损害赔偿责任,进一步明确国家赔偿的空间范围,排除公务员私人行为所产生的损害赔偿。与此同时,将国家赔偿制度在民法中加以认可也使得宪法的规定在部门法中得以落实。但是,国家赔偿制度是否可以援用民法的相关实体和诉讼上的规定也成为了在此之后学界争论不休的话题。

以后又陆续有《治安管理处罚条例》《海关法》等法律、法规规定的内容涉及国家侵权的赔偿责任。1986年9月5日,第六届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》。该法第42条规定:“公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的,应当向受处罚人承认错误,退回罚款及没收的财物;对受处罚人的合法权益造成损害的,应当赔偿损失。”1987年1月22日,第六届全国人大常委会第十九次会议通过《中华人民共和国海关法》。该法第54条规定:“海关在查验进出境货物、物品时,损坏被查验的货物、物品的,应当赔偿损失。”

1989年4月4日,第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。《行政诉讼法》的出台对于建立我国国家赔偿制度尤其是行政赔偿制度具有重要意义。该法专门规定了行政机关的侵权赔偿责任,对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿经费等问题都作了规定。《行政诉讼法》的颁布标志着我国行政赔偿制度的初步建立。《行政诉讼法》第67条规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服,可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。”这一规定明确了国家赔偿制度的实体规则,又确立了追究国家赔偿责任的法律程序,为国家赔偿制度从法律文本走向制度实践奠定了坚实的基础。

《行政诉讼法》颁布后,行政诉讼案件逐年增多,行政赔偿案件也随之增加,为进一步落实行政机关的行政责任,随着社会主义民主和法治的进一步发展,制定统一的国家赔偿法已势在必行。1994年5月5日,第八届全国人大常委会召开第七次会议,对国家赔偿法草案进一步审议,该法于1994年5月12日正式通过并发布,自1995年1月1日起施行。《国家赔偿法》分6章共计35条。它构成了我国国家赔偿责任制度方面的基本法律。随后,为保证国家赔偿法在实践中的运用和实施,最高人民法院颁布了一系列司法解释,分别是:1995年1月29日《最高人民法院关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围的批复》、1996年5月6日《最高人民法院关于印发〈人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定〉的通知》、1996年5月6日《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》、2004年8月10日《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》等。这一系列法律和司法解释的出台,为公民运用国家赔偿法提起赔偿请求、法院运用国家赔偿法审理案件起到了不可忽视的作用。

3.2010年《国家赔偿法》的新修改

在国家赔偿法出台16年之后,国家赔偿制度在获取民众高度关注的同时,有关国家赔偿的案件数量却呈现出与关注度不相匹配的清冷状况。据最高人民法院发布的统计数据显示,1995年至2010年人民法院共办理国家赔偿案件27614件,年均递增31.09%。^[15]以2009年为例,根据《2009年全国法院审理各类案件情况统计表》显示,“赔偿案件”也就是国家赔偿案件全国一年共审结1531件^[16],仅仅占当年总案件数10544736件的约0.01%。

为适应不断变化的社会情况,进一步完善公民的权利保护、规制行政机关权限,2010年4月29日,十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》,新法于2010年12月1日正式实施。修改工作历时5年、经过4次审议的国家赔偿法修正案终于出台。此次修订对国家赔偿制度的完善、国家法制的进步具有重要的促进作用。此次《国家赔偿法》修改的亮点主要有:^[17]

(1)改变了违法归责的单一归责原则

2010年《国家赔偿法》将过去的违法归责原则取消,从而在实质上承认了国家赔偿归责原则的多元化。修订后的《国家赔偿法》第2条第1款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”新规定删去了原国家赔偿法中的“违法行使职权”,修改后的国家赔偿法确立了包括违法归责原则和结果归责原则的多元归责原则,适应不同情形下的不同赔偿要求,对国家赔偿制度的发展将起到极大的推动作用。

(2)拓宽了国家赔偿的范围

1994年《国家赔偿法》第15条第1项和第2项对错误拘留、错误逮捕造成损害的国家赔偿作了规定。本次修改根据刑事拘留和逮捕的不同性质,区别情形有针对性地对赔偿规定作了修改完善。新《国家赔偿法》第17条规定:“违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的,或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”,“对公民采取逮捕措施后,决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”,受害人有取得赔偿的权利。

(3)完善了国家赔偿程序

2010年《国家赔偿法》注重对请求人的权利保护,较大程度上完善了国家赔偿程序。例如,修改后的《国家赔偿法》规定,赔偿义务机关收到赔偿申请书,应当出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证;对申请材料不齐全的,应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。相信这些规定会让赔偿申请走得更加顺畅,更加有利于受害人顺利获得国家赔偿。又如取消了刑事赔偿中的确认程序。按照修改后的国家赔偿法的规定,赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求,赔偿义务机关应当在2个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定或者当事人对赔偿决定有异议,可以向上一级国家机关提出复议,对复议结果不服,还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求,这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。

(4)明确了举证责任

新修改的《国家赔偿法》在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中对举证责任分别作出了规定,其第15条:“被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关要对损害和行为是否存在因果关系承担举证责任。”这一规定使得近年来在被媒体多次曝光并引起社会广泛关注的“躲猫猫”^[18]“发烧死”^[19]等事件存在纳入赔偿的可能性。针对将有大量赔偿案件进入人民法院赔偿委员会的程序,新法规定了赔偿请求人认为人民法院赔偿委员会作出的决定确有错误的,可以提出申诉,上一级人民法院可以指令重新审查或直接审查,最高人民检察院可以对各级人民法院赔偿委员会作出的决定提出意见,要求重新审查等。

(5)明确了精神损害赔偿

缺少精神损害赔偿一直是1994年《国家赔偿法》颁布后饱受诟病的部分。和民事侵权一样,国家机关及其工作人员违法侵害公民的人身自由及生命健康权,同样会对受害人造成精神损害。基于这些考虑,修改后的《国家赔偿法》第35条规定:“致人精神损害的,赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉;对造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”虽然新法对于精神损害的具体赔偿额度仍然没有作出明确规定,但是毕竟该规定让精神损害的赔偿不再处于权利的真空地带,能够实现有法可依。(www.xing528.com)

(6)保障了赔偿费用的支付

原有国家赔偿对于赔偿金所采取的做法是,在赔偿责任确定后,由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金,然后再向同级财政申请核销赔偿费用。这一做法不利于申请人及时领取赔偿金。修改后的《国家赔偿法》对赔偿费用的支付机制作了完善,规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。新法第37条规定:“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书,向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内,依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。”这一规定使得受损的公民能够在实质意义上获取赔偿金,让国家赔偿制度真正落到实处。

【注释】

[1]参见新浪新闻:http://news.sina.com.cn/o/2006-12-19/081710807981s.shtml,下载日期:2010年6月28日。

[2]参加百度百科:http://baike.baidu.com/view/163011.htm?fr＝ala0_1_1,下载日期:2010年6月28日。

[3]参见百度百科:http://baike.baidu.com/view/3591182.htm?fr＝ala0_1_1,下载日期:2010年6月28日。

[4]参见江必新:《国家赔偿法原理》,中国人民公安大学出版社1994年版。皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1999年版。高家伟:《国家赔偿法》,商务印书馆2004年版。杨小君:《国家赔偿法律问题研究》,北京大学出版社2005年版。董保城、湛中乐:《国家责任法》,台湾元照出版社2005年版。[日]南博方:《日本行政法》,杨建顺、周作彩等译,中国人民大学出版社1988年版。

[5]以下内容主要参考了何渊、徐健:《公共负担平等原则的具体化——论特别财产限制的补偿》,载《唐都学刊》2006年第2期。

[6]郑春燕:《赔还是不赔——行政不作为赔偿案件中的哈姆雷特式问题》,载《山东警察学院学报》2005年第2期。

[7]参见马怀德主编:《国家赔偿法学》,中国政法大学出版社2001年版,第12页。

[8]例如被誉为“近代政治学之父”的意大利政治家尼可罗·马基亚维利就在其著作《君王论》中就大力宣扬君主的强权至上理论,并影响了后世许多政治家。参见[意]马基亚维利:《君王论》,李汉昭译,武汉出版社2009年版。

[9][日]古崎庆长:《国家赔偿法》,有斐阁1973年版,第1页。

[10]董保城、湛中乐:《国家责任法》,台湾元照出版社2005年版,第38页。

[11]参见胡建淼主编:《外国行政法规与案例评述》,中国法制出版社1997年版,第605～609页。

[12]叶百修:《国家赔偿法》,载翁岳生编:《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版,第1551～1552页。

[13]参见董保城、湛中乐:《国家责任法》,台湾元照出版公司2005年版,第40页。

[14]叶百修:《国家赔偿法之理论与实务》,台湾元照出版公司2009年版,第12页。

[15]参见最高人民法院网站:http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201002/t20100221_1368.htm,下载日期:2010年6月28日。

[16]参见最高人民法院网站:http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201004/t20100408_3857.htm,下载日期:2010年6月28日。

[17]以下文字是在2010年4月30日全国人大法工委举行的新闻发布会上由全国人大常委会法工委国家法室副主任武增所作的发言基础之上整理归纳得出。具体可参见新浪新闻:《解读国家赔偿法修改四大亮点》,http://news.sina.com.cn/o/2010－04－30/033017445000s.shtml,下载日期:2010年6月28日。

[18]2009年2月8日下午的云南省晋宁县看守所,因盗伐森林被拘押的24岁男子李乔明,和同监室的狱友在天井里玩“躲猫猫”游戏时,遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁,导致“重度颅脑损伤”,送医四天后不治身亡。参见百度百科:http://baike.baidu.com/view/808510.htm?fr＝ala0_1,下载日期:2010年6月28日。

[19]继“躲猫猫”事件后,云南昆明又一人死在看守所再次引爆网络新词,昆明苏凤村村民王树坤因斗殴被刑事拘留,19天后死亡。警方在初步调查后通报称,此人在看守所内出现发烧、四肢无力等症状。参见百度百科:http://baike.baidu.com/view/2717067.html,下载日期:2010年6月28日。