国家赔偿立法历史沿革及法学研究

任何一种观念、理论和制度的形成与发展,都与所处时代的历史、政治、经济、社会、文化等因素有着千丝万缕的联系。尤其对于与国家制度联系最为密切的国家赔偿法而言,如果脱离了时代背景而空谈立法目的、手段或者是制度构建,则是毫无意义的。现代国家赔偿制度从设立、形成到发展,经历了封建制度的瓦解崩溃、资本主义的蓬勃发展以及弊端呈现等各个不同的历史阶段,国家赔偿法的目的、原则和制度等也就自然相应随之而发生改变。

国家赔偿责任及其立法的产生和发展,从世界范围上看,大致经历了三个历史阶段,即国家赔偿责任的否定阶段、相对肯定阶段和肯定阶段。

1.国家赔偿责任的否定阶段

即19世纪70年代以前的阶段。在这一时期,国家赔偿制度还没有出世,究其原因,主要是受到当时盛行的“绝对国家主权论”“国家无过失及不能违法论”“国王不能为非”等观念的影响。^[7]

(1)绝对国家主权论的影响。绝对国家主权论认为国家主权是不受限制和至髙无上的,国家制定法律,设置法院,是权利赖以存在的基础,人民对国家应当绝对服从,故而绝无国家因其违法侵权行为而赔偿人民所受损害的道理。受到中世纪遗留的绝对君主权力思想的影响,这一时期国家享有绝对主权的思想广泛存在于世界范围内的各个国家。^[8]例如,法国在“朕即国家”的原则下,认为国家对自己的行为不承担任何责任。而美国的“主权免责”思想则认为位居统治者地位的国家对其行为享有免责权。

(2)国家无过失及不能违法论的影响。根据过失责任理论,没有过失就没有责任。国家是无生命体,其活动都是通过其官员进行的,因而国家不可能有过失。及至法人理论提出后,国家被视为具有意思表示与承担责任能力的公法人,解决了国家能否有过错的问题。但此时又出现国家不能违法的论点,认为国家和法律不可能授权官员违法,违法是官员的越权行为,应由官员自负其责。德国则以法律条文的形式明确规定由公务员个人承担责任,《普鲁士普通法》第89条规定:“执行公务之际,如其所犯过失依应注意义务及执行该公务具备之智能能够避免且应避免者,该担任并犯有过失公职之人应负责任”。日本当时采取的是中央集权制,官员仅对天皇负责,因此就官吏违法行为所产生的损害也就不可能由国家承担赔偿责任。^[9]

(3)国王不能为非的普通法原则的影响。“国王不能为非”是一项古老的普通法原则,按照这一原则国王不受其所属法院的审判,也不承担任何实体法上的责任。由于“主权在君”,控告国家即为控告国王,因而按照“国王不能为非”的原则,国家享有绝对的主权豁免,英美法等国家的国家赔偿制度迟至20世纪40年代后期才陆续建立起来,可以说,主要的障碍就是“国王不能为非”这一根深蒂固的普通法观念。

在自由资本主义时期,统治阶层认为权力越少,规模越小的政府是越好的政府,即所谓“管的最少的政府就是最好的政府”。因而,一方面,政府侵权的机会不是很多,另一方面,国家的财力也有限。当然,这一点不是妨碍确立国家赔偿制度的主要原因,主要是思想观念问题。在这一阶段,政府官员职务侵权行为侵害了人民权利,由政府官员自负其责,受害人按照民事侵权法或普通法的规则向有过错的政府官员索赔。由此可见,无论是大陆法系还是英美法系国家,在当时都采取国家不承担责任的主流观点,因此可称为国家赔偿责任的否定阶段。

国家赔偿责任的否定阶段对当代国家赔偿的制度设计产生了深远的影响。现行国家赔偿中以金钱赔偿为主的制度模式就可以在传统的国家赔偿无责任理论中找到其渊源。以德国理论为例,以公务员个人赔偿代替国家机关赔偿的做法,由于公务员不能利用其职务地位变更或者撤销原来之公权力行为,只能采取金钱赔偿的方式得以回复原状。^[10]

2.国家赔偿责任的相对肯定阶段

这一阶段是指从19世纪70年代至第一次世界大战之前。伴随着“民智渐开”以及市场经济思潮的萌芽,原先的国家利益高于个人利益、个人权利完全附属于国家利益之中、个人完全沦为国家机器的工具的理念,逐渐走向末路。而国家侵权行为日益增多,民众对国家的不满情绪也日益高涨。19世纪中叶以后,“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议,“主权在民”“社会契约论”“天赋人权”等观念日益深入人心。因此,国家无责任原则开始发生了动摇,一些国家逐渐放弃国家的绝对责任豁免理念,国家赔偿责任进入相对肯定阶段。

国家赔偿责任制度的正式形成以法国1873年发生的勃朗哥事件为标志。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉,认为国营公司工人的过失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决,明确承认了国家的赔偿责任。自此,国家赔偿从作为官员的个人责任开始过渡到国家责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃朗哥案件的判决,确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则:(1)国家官员因过错造成对公民权益的侵害,国家应对官员的过错承担责任;(2)行政责任与民事责任不同,对行政责任应当适用不同于民法的特殊规则来处理;(3)行政责任案件应当由行政法院管辖。^[11]。

勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担责任,从而开创了国家赔偿责任的先例。因此,这次判决被认为标志着严格意义上的国家责任的正式形成。勃朗哥案件后,德国又于1910年以国家责任法确立了对官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任。之后,德国1919年的《魏玛宪法》则在世界上首次以宪法的形式确立了国家赔偿责任,该法第131条规定:“官吏行使被委托职务上的公权力,违反对于第三人职务上的义务时,原则上由该官吏所属的国家或公共团体负起责任”。自此,德国的国家赔偿责任首次得到了宪法的正式认可。除德国之外,英国、奥地利等大陆法系国家也开始作出国家承担责任的尝试。例如奥地利在1786年一项国王命令中规定:“世袭领主法院及乡镇法院的执法者,在行使职权损害他人利益时,世袭领主及乡镇应负赔偿责任。”之后,奥地利1920年制定的联邦宪法第23条也对国家赔偿责任作出了相应规定。

这些变化表明,政府承担责任的法律制度已经初步确立,这为全面确立和确保行政责任奠定了基础。但是与此同时,国家责任在这一阶段只是获得了相对的肯定,即国家居于公权力主体地位时,对其官员之违法侵权行为所生之损害,仍不负赔偿责任;反之,国家居于财产权主体时,则应依民法规定承担赔偿责任。^[12]易言之,大陆法系国家把国家作用分为权力作用与非权力作用。征兵、课税等行为是国家行使统治权的权力作用,系公法上的行为,不适用民法上的损害赔偿的规定。而国家举办邮政、航空等事业或经营其他企业的行为不涉及国家统治权的运用,是国家的非权力作用,本质上与私人作出的私法行为没有差别,当发生侵权行为时,国家按照民法的规定立于国库或雇用人的地位对受害人承担连带责任。

此模式的典型代表是日本。日本对于国家权力作用不承认国家赔偿责任,仅由行使行政权的官员个人承担民事赔偿责任,而对于非权力作用的私经济活动则认可国家应依民法的规定负赔偿责任。即将国家行为明确划分为“权力作用”与“非权力作用”,前者无须承担国家赔偿责任,而只是依据《民法》第709条的规定由公务员个人对侵权行为承担赔偿责任。而如果国家是基于私经济活动而产生的损害,则可以由受损害人申请国家赔偿责任。1916年日本发生了著名的德岛小学游园棒腐朽导致儿童死亡的事件。在判决中,法院认为“学校的管理属于发动行政权的行为,但是在管理过程中对于校舍以及其他设备的占有权,不仅仅为纯粹的私法上的占有,与私人之间不具有不平等的关系,其完全与私人占有处于同样的关系地位,因此,游园棒腐朽致使儿童死亡的结果,应由德岛市政府负损害赔偿责任”。^[13]

虽然这一阶段的国家赔偿责任体系开始逐渐建立,但是权力行为与非权力行为的二元化划分仍然使得国家对于损害的赔偿责任处于相对不完整的状态,对于权力行为的过度保护仍然是这一阶段国家赔偿制度的显著特点。

应该指出,不是每个国家的国家赔偿制度都经过了相对肯定阶段,英美法系国家以及一些大陆法国家通过国家赔偿立法一次性确立了国家权力作用的赔偿责任。(www.xing528.com)

3.国家赔偿责任的完全肯定阶段

这个阶段一般是指第一次世界大战以后至今。第一次世界大战后,随着权利理念的蓬勃发展,国家和公民的关系开始逐渐脱胎于权力服从关系,而以权利义务为基础的契约理念开始广为流传。因此在学说、裁判和立法上都认为国家应对公务员的侵权行为承担责任,无论是公法行为还是私法行为的损害,均应负赔偿责任,因而被认为是国家赔偿责任的肯定阶段。^[14]有的学者称这一阶段为全面肯定阶段。所谓全面肯定,一是指国家赔偿作为一项原则已经确定下来,国家作用无论是权力作用还是非权力作用原则上国家都要负侵权赔偿责任;二是世界各国普遍制定了国家赔偿法,国家赔偿成为世界性潮流。然而,相对于民事赔偿而言,国家赔偿尚未实现“全面肯定”,各国均有不少国家赔偿的禁区,尤其是民事赔偿只要法律无禁止规定便可通过诉讼程序取得,而国家赔偿一般说来非有法律明示或默示同意不得存在。国家赔偿在肯定阶段大致经过了以下演变过程:

(1)国家公法上的侵权赔偿责任的确立

首先是在根本法中的确立,1919年德国魏玛宪法第131条规定:“官吏就其所受委任之职务行使公权力,而违反对第三人之职务上义务时,原则上由该官吏所隶的国家或公共团体负其责任但对于官吏有求偿权,上述损害赔偿,得以非常司法手续请求之”。这是世界上首次通过根本大法规定国家的赔偿责任。二战以后在宪法中确立国家赔偿责任成为各国的通例。如日本的1946年宪法(第17条和第40条)也确立了国家赔偿原则。

其次是在国家赔偿法中的确立。鉴于国家赔偿的特殊性,各国纷纷制定专门的国家赔偿法规定国家的侵权赔偿责任。美国于1946年颁布了《联邦侵权行为求偿法》,明确规定“联邦应依有关侵权行为赔偿的规定,负有与私人在同一情况下对同等样态程度的责任”。虽然1948年该法被废止,但是该法的主要内容已经纳入《联邦司法法》,美国历史上“主权免责”的原则就此被否认。英国在1947年7月31日制定了《王权诉讼法》(1948年1月生效)。该法规定,“国王就该法所规定的事项,与一般有行为能力并且已经成年的私人相比,应负同样的侵权行为责任”,这一立法推翻了“国王无过错”信条,确立了国家的赔偿责任。以此为基础,美国在1947年制定了统一的《国家赔偿法》,建立了完整的国家赔偿责任制度。瑞士在1959年制定了《联邦、官署委员会及公务员责任法》,它所明确的国家无过错责任是公法上国家无过错责任制度化的首创。而台湾地区“大法官释字第469号解释”明确解释了“宪法”第24条的规定,确立了“国家”赔偿责任:“……人民得依法律向国家请求赔偿。系对国家损害赔偿义务作原则性之规定。”此外,1910年德国联邦责任法、1947年日本国家赔偿法、1948年奥地利国家赔偿法、1967年韩国国家赔偿法以及1980年我国台湾地区“国家赔偿法”、1981年德国国家赔偿法都是属此类立法。专门的刑事赔偿立法也日益普遍,1950年日本制定刑事补偿法,1969年奥地利制定刑事赔偿法,1959年我国台湾地区制定冤狱赔偿标准,1971年联邦德国制定刑事追诉措施赔偿法等。

第三是在民法中的确立。国家赔偿责任通常都是在民法确立以后,再通过专门的国家赔偿法加以调整的。如我国《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”现在又颁布了专门的国家赔偿法调整国家赔偿责任。

第四是在判例中的确立。在法国,国家赔偿责任主要不是通过成文法确立的,而是通过权限争议法院和行政法院的判例确立的,这是法国国家赔偿制度的重大特点之一。

国家赔偿责任的发展总的说来,国家赔偿制度是朝着加重国家赔偿责任的方向发展的。二战以后国家赔偿制度在演变的过程中取得的成果主要有:

(1)对于政府官员的职务侵权行为,从过去按照民法的有关规定由国家与侵权官员一起对受害人负连带责任转为国家单独向受害人负责。

(2)通过扩大对政府官员过失的解释,扩大过失的范围,减轻受害人对过失的举证责任以及在公务过失与个人过失并存时尽量把个人过失解释为公务过失,而不断放宽国家赔偿的条件。

(3)建立了客观过失的概念,只要公务管理不完善、有缺陷,即构成过失,国家应承担赔偿责任,而不必具体指出侵权人是谁,他主观上是否有过失。

(4)逐步缩小了国家赔偿责任豁免的范围。在这方面法国发展最快,它不仅使国家赔偿的范围覆盖了几乎所有的行政领域,而且在立法赔偿和司法赔偿方面也取得了不小的进展。

(5)确立了无过错责任或结果责任原则,作为过错原则的补充,初步突破了过错责任理论,进一步拓宽国家赔偿范围。

(6)国家赔偿的力度不断加大,从最初只赔偿现实的、直接的损害,发展到有条件地赔偿间接损害和精神损害。

从国家责任的本质归属的角度出发,在肯定国家赔偿责任的前提下,具体责任归属又可以被分为国家代位责任论和国家自己责任论。国家代位责任是指,虽然国家对于被害人负赔偿责任,但是该赔偿责任的本质是公务员个人赔偿责任的替代。也就是说,国家只是代替公务员个人承担对受害人的赔偿责任,国家在代替公务员赔偿之后,对公务员还享有求偿权。而国家自己责任,是指对于公务员于执行公务之际所产生的损害结果,其责任直接归属于国家,国家对受害人负责,公务员不承担赔偿责任。不过无论是何种责任归属模式,现代国家对于国家赔偿责任的肯定已经成为了不容争议的事实。