农村土地集体所有权的三种主体及问题

（一）土地集体所有权概述

土地集体所有权，是指农村劳动群众集体经济组织，在法律规定的范围内占有、使用、收益以及处分其所有的土地并排除他人干涉的权利。新中国成立后，国家通过进行土地改革，引导农民成立互助社、初级合作社和高级合作社，1958年在高级合作社基础上，成立农村人民公社，逐步建立了农村劳动群众集体土地所有权制度。^[5]土地的集体所有和国家所有，构成了我国社会主义土地所有权的两种重要形式。

（二）土地集体所有权的特征

作为土地所有权的一种重要形式，土地集体所有权具有以下特征：

1．在所有权主体方面，土地集体所有权的主体具有多样性

集体所有的土地只属于该劳动群众集体所有。按照《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》规定，土地集体所有权的主体有三种：（1）村农民集体。这是目前我国农村土地集体所有权最主要的一种主体。《土地管理法》第8条第1项规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。（2）农业集体经济组织的农民集体。这是目前农村土地集体所有权的第二种主体。《土地管理法》第8条第2项规定，村农民集体所有的土地，已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。（3）乡（镇）农民集体。这是目前我国农村土地集体所有权的第三种主体。《民法通则》第74条和《土地管理法》第8条规定：已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

尽管法律对集体所有土地的主体作出了规定，但实际上，农村集体土地所有权存在严重的主体错位问题。由于大多数地区农民集体组织已经名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有，而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权，因此造成农村集体土地所有权的错位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，以权谋私，导致土地使用的分配不公和倒卖土地，从而影响社会稳定和减少耕地面积；（2）土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现荒废土地现象。这使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征收中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。而流失的耕地绝大部分是集体所有土地，因此，解决这个问题，需要进一步明确农村集体土地的所有权主体。^[6]

学术界对农村集体所有权的改革，提出了诸多不同意见。改革思路可归纳为六种：第一，取消集体土地所有权，实行土地私有化；第二，取消集体土地所有权，实行土地国有化；第三，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有并存；第四，借鉴普通法建立新型的“合有权”制度；^[7]第五，借鉴日耳曼法的“总有”制度对土地所有权进行改革；第六，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。在改革中究竟应采用哪一种观点，尚需要在实践中作进一步的探索。

2．在所有权客体方面，土地集体所有权的客体具有法定性

我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。”《物权法》第58条第1项规定“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”，属于集体所有。《土地管理法》第6条规定：“农村和城市郊区的土地除依法属于国家的土地以外，属于农民集体所有。”因此，集体所有的土地包括：（1）农村和城市郊区不属于国家所有的土地；（2）集体所有的耕地；（3）集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地；（4）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育设施所占土地；（5）集体所有的农林牧渔场以及工业企业使用的土地；（6）农民使用的宅基地。

土地所有权究竟是属于集体所有还是国家所有发生权属争议或权属不明的时候，应当如何处理？1995年3月31日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条规定：“所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”上述规定被称为国家土地所有权推定制度。从上述规定可以看出，土地管理部门采取了有利于国家土地所有权的政策，农民集体对土地所有权提出主张必须举证，举证失败即断定该土地归国家所有。从推定主义可以看出，集体土地所有权与国家土地所有权并不享有同等的法律地位，这与所有权平等的观念不相符合。如果要实现集体土地所有权和国家土地所有权的平等，首先应该废除土地所有权推定制度。在土地权属不明或存在争议时，按照民诉法的规定由争议各方分别举证。国家对其土地所有权的主张亦应负相应的举证义务，在证据不足时，应本着尊重历史和土地利用的现实，来确定土地所有权的享有者。

3．在权利行使方面，集体土地所有权与国家土地所有权相比，集体所有权的权能所受的限制较大

主要表现在以下几个方面：（1）土地用途受到限制。农村集体土地主要用于种植、养殖等农业活动，土地发展权被剥夺了，农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的经济效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。（2）集体所有土地的转让受到限制。我国设立各级土地管理机构，对集体所有的土地的转让实行严格的审批制度。

（三）土地集体所有权的完善(www.xing528.com)

进一步完善我国的土地集体所有权，还需要从以下两个方面进行改进。

1．完善我国集体所有土地的征收、征用制度

（1）明确界定公共利益。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这些规定和相关配套制度构成了我国集体土地所有权征收制度。依照上述法律规定，国家可为公共利益的需要对集体所有的土地进行征收、征用，但何为公共利益？如何界定公共利益与非公共利益的界限？对这两个重要的问题，我国法律并未作出明确界定，导致在实践操作中，征地条款往往成倒卖土地的“合法借口”。因此，急需要从立法上对公共利益的范围作出明确界定，从而更好地保护集体土地所有权。理论上普遍的观点认为，所谓公共利益需要，应该主要是包括国家机关用地，军事、国防建设用地，公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和土地集体所有权者通过市场途径解决。

（2）土地征收、征用的批准权，应该由省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使，取消县级和市级人民政府对征收或征用土地的批准权。我国目前征地权力过于分散，县级以上政府都可以行使征地权，有的地方甚至乡级政府也可以行使征地权，这是导致我国现今土地管理出现诸多问题的重要原因。^[8]严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对于这种行为以及多征少用、征而不用的浪费土地的行为，应该规定更加严厉的法律处罚措施。

（3）提高对被征地农民的补偿标准。《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但从目前来看，在征收集体所有的土地过程中，普遍存在补偿标准过低的问题。农村集体所有的土地被征用后，农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费，而征地补偿费标准要比土地的市场价格低得多，因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。从“依法”征收的实体法规定来看，现行法律中存在的漏洞，导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征收的土地被征收了，但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的。参与征地活动的双方中，一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征收土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多，因此需要提高对被征收土地的补偿费标准，并建立保障土地补偿费落实到人的机制。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位征收土地的愿望，不利于土地政策的落实。提高征收土地的补偿标准，既能较好地保护被征收土地农民的合法权益，又能防止国家从征收土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。

2．从立法上保护农民在农村集体中的成员权

成员权是指农民作为集体成员所应享有的权利。成员权在土地集体所有制中的体现主要为：

（1）所有权。农民享有对其所在集体的所有土地的平等的所有权。

（2）优先经营权。农民享有对其所在集体所有的土地的优先经营权。

（3）表决权。依照我国《物权法》第59条的规定，以下的重要事项，应当依照法定程序经本集体成员决定：①土地承包方案以及将农村土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；②个别农户之间承包地的调整，宅基地分配方案；③土地补偿费等费用的使用、分配办法；④集体出资的企业的所有权变动等事项；⑤法律规定的其他事项，等等。

（4）撤销权。村民会议通过的决议侵害少数集体成员权益的，该集体成员有权请求人民法院撤销；村民委员会或者集体经济组织的管理人员作出的决定侵害集体成员权益的，该集体成员有权请求人民法院撤销。

只要农民不丧失某村村民的身份，其享有的成员权就不能被剥夺。强化并保障农民成员权的意义之一，是通过成员权与土地的结合，使得农地使用制度具有一定的社会保障功能。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而减低了流民和失业对社会的冲击，成为维护社会稳定的重要因素。而稳定是改革和发展的重要保证。没有社会的稳定，改革不可能成功，发展的成就不能巩固。因此，充分保障农民在其所在集体中的成员权意义非常重大。