旅游资源保护法制研究：立法设计与公益诉讼制度

环境公益诉讼，是公益诉讼制度在环境法领域的典型适用。环境公益诉讼兴起于美国20世纪70年代，后为许多发达国家所采用，成为保护环境、实现环境权益的重要手段。作为一种环境司法手段，它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善，值得大力推动。但这一制度在我国立法中尚未得到确立，而我国生态环境日趋恶化、公民环境诉讼投诉无门等客观现实，迫切需要尽快建立和完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度包括了旅游资源保护的公益诉讼制度。作者认为需要依据我国的具体国情，合理设计相应的程序和制度，在借鉴其他学者研究成果的基础上提出立法设想。^[18]

1.一般环境民事诉讼——由直接受害人提起。①普通环境民事诉讼。因为他人的环境侵害行为直接受到损害的单位或者个人，可以依法提起诉讼，请求人民法院判决侵害行为人停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。②国家支持受害人诉讼。国家鼓励法律服务机构对污染诉讼中的受害人依法提供法律援助。污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托国家设立的环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。③一般环境民事责任。造成环境污染危害的单位和个人，有责任停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。④举证责任。因污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。

2.环境行政诉讼——由相对人和其他相关人提起。①行政相对人提起的一般环境行政诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。②公益性质的环境行政诉讼。有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：被诉的具体行政行为涉及其相邻权的；被诉的具体行政行为涉及其公平竞争权的；通过举报等方式要求主管行政机关依法追究加害人法律责任，而主管行政机关逾期未予查处的。

3.环境民事和行政公益诉讼——由环境保护民间组织提起。①环境公益诉讼的前置程序。直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环境保护民间组织，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。②通知和举报。公民或者依法登记的环境保护民间组织的书面通知或者举报，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。③环境民事公益诉讼。侵害环境公益行为人收到书面通知后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出通知的公民或者依法登记的环境保护民间组织，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状。直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环境保护民间组织，不能提起损害赔偿诉讼。④环境行政公益诉讼。环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过60日未实施查处行为的，提出举报的公民或者依法登记的环境保护民间组织，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。

4.环境民事和行政公诉——由检察机关提起。①环境民事和行政公诉的前置程序。对处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门未依法行使监管职责，或者直接受到环境侵害行为损害的个人或者组织确实没有能力提起诉讼的，人民检察院可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。②检察建议书。人民检察院发出的检察建议书，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。③环境民事公诉。侵害环境公益行为人收到检察建议书后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。④环境行政公诉。环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到检察建议书后超过60日未实施查处行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。

5.以设置环保法庭为基础，健全审判机构。随着生活的改善，公众的环境意识也在增强，每年有大量的环境纠纷和环境违法案件需要通过行政执法途径予以解决，还有相当数量的环境行政处罚决定因环保部门缺乏强制职能而难以执行。在2008年7月最高人民法院于天津召开的水资源司法保护研讨会上，关于环境诉讼改革的意见主要分为三派：一派主张将环境案件纳入海事法院审理；另一派主张应指定特定中级人民法院审理；还有一派主张在现有法院体系内设置专门的环保审判庭。国际上对于环保法庭的制度有不同的处理方式，包括在某一地方设立专门法院或者是在各地法院内设置环保法庭等。澳大利亚和新西兰成立了专门的环保法院，科威特和泰国设置了环保法庭。我国各地方人民法院也纷纷开始了设立环保法庭的司法实践活动：2004年河北省晋州市成立了专门的环保法庭；2007年贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭；2009年5月江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判庭。环境司法审判是成立专门的法院，还是单独设置环保法庭？作者认为，目前在中国成立专门的法院还不是很适宜，可以考虑在中级人民法院设置环境法庭。如果有了环保法庭，公众就可以直接到环保法庭提起诉讼，避免了不必要的程序麻烦。对生效的行政处罚决定，法院可以根据环保部门的申请快立、快审、快执，有力促进行政机关依法行政。

【注释】

[1][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第155页。

[2]参见张文显主编：《法理学》（第3版），高等教育出版社2007年版，第277页。

[3]参见张文显主编：《法理学》（第3版），高等教育出版社2007年版，第277～278页。

[4]英国大法官爱德华·柯克语，参见[美]罗斯科·庞德：《普通法的精神》，唐前宏等译，法律出版社2001年版，第42页。

[5]参见刘仁文：“国外的环境犯罪与立法”，载《外国法译评》1995年第1期。

[6]参见赵秉志主编：《刑法学研究精品集锦（Ⅱ）——中国法学会刑法学研究会2000～2005年年会优秀论文集》，法律出版社2007年版，第746～747页。(www.xing528.com)

[7]参见赵秉志主编：《刑法学研究精品集锦（Ⅱ）——中国法学会刑法学研究会2000～2005年年会优秀论文集》，法律出版社2007年版，第747～748页。

[8]参见同利平：“试析破坏环境资源保护罪”，载《湖南师范大学社会科学学报》1998年第2期。

[9][英]吉米·边沁：《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第335页。

[10]参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2008年版，第393页。

[11]陈德敏：《环境法原理专论》，法律出版社2008年版，第177页。

[12][意]彼德罗·彭梵得：《罗马法教科书》（修订版），黄风译，中国政法大学出版社2005年版，第70页。

[13]参见别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第2页。

[14]参见陈德敏：《环境法原理专论》，法律出版社2008年版，第180页。

[15]参见别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第2页。

[16]参见蒋敏、卿明生：“雁江检察机关向污染企业发出检察建议书”，载《中国环境报》2004年5月17日，第5版。

[17]徐运平：“民事公诉亟待立法”，载《人民日报》2003年1月22日，第13版。

[18]主要借鉴学习蔡少秋、陈德敏、刘铁、别涛、才惠连等学者的研究成果，结合自己的思考提出立法构想。