公益诉讼及其在环境法领域的作用

（一）公益诉讼的含义

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼，简言之，就是为了保护社会公共利益的诉讼。它源于古罗马，繁盛于近现代的西方发达国家。在古罗马，法分为公法和私法，诉讼也因此分为“公诉”和“私诉”两种，公诉是对有关国家利益案件的审查，私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得在考察了古罗马的法律后认为：“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即便只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”^[12]由此可知，在公益诉讼中，原告起诉的目的不是为了自己的利益，而是为了维护社会公益、法律的尊严及社会公正，原告可以是一人，也可以是多人，如果原告有多人的，由法官选择适宜的人作为原告，不特定的人、有利害关系的人、无利害关系的人都可以作为原告提起公益诉讼。譬如环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。

环境公益诉讼具有积极作用。环境公益诉讼，是近年来产生的一种新的诉讼形式，是公益诉讼在环境法领域的典型适用。环境公益诉讼的出现，是公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用。通过公益诉讼，可以使公民、组织等都参与到与违法行为做斗争的行列中来，以维护法治的权威和社会秩序，是现代法治国家的基本要求。

（二）环境公益诉讼的基本类型

根据提起诉讼的原告身份，可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型（见图8-1）^[13]：

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图8-1　环境公益诉讼的类型

1.普通环境公益诉讼。普通环境公益诉讼在美国称为“公民诉讼”，在德国称为“团体诉讼”。在我国，普通环境公益诉讼是指任何组织和个人为了维护国家利益和社会公共利益，可以根据法律、法规的授权，对违反法律，侵犯环境利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。^[14]就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。普通环境公益诉讼包括两种形式：①环境民事公益诉讼，即公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。②环境行政公益诉讼，即公民或者法人（特别是非政府组织），认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。^[15]

在中国目前的法律框架下，作为原告的公民个人或者非政府组织与其希望保护的环境利益之间，既无法定保护义务，也未获法律授权，更无直接经济利益。正是为了救济环境公益，才作为环境公益的代言人、环境资源的义务监护人。相对于公民和法人为保护其自身利益而提起的普通“私诉”而言，它具有公益诉讼的性质。对这类“私人为公益”的普通环境公益诉讼，国家机关应当积极支持，并提供程序之便利和机制之保障，法律界也应当大力推动。

2.环境公诉。根据国家公诉权的通常分配模式，环境公诉特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，通过公诉的形式，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。环境公诉有三种形式：①环境刑事公诉，即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。对于这类环境公诉，本书在环境资源的刑法保护中已作了论述，在此不赘述。②环境民事公诉，它是指在公民或者法人的民事经济行为污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这个方面，法律的实践已经走在了法律规定的前头，法律的规定则明显地落后于法律的实践。③环境行政公诉，它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。环境公诉是环境公益诉讼的新发展。作为一种新的环境诉讼形式，国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益提起环境公诉，尤其值得关注和探讨。