旅游资源保护法制研究：完善执法原则

基本原则是执法的指南。旅游资源具有公共资源的一般属性，又具有生态系统的特殊属性。在对旅游资源的管理中形成了具有自身特点的旅游资源保护执法体制，其是旅游资源保护法律法规的执行者和旅游资源保护制度的实施者。建立科学的旅游资源保护执法体制是有效保护和管理旅游资源的重要因素。在完善旅游资源保护执法体制时应当遵循如下原则：

（一）协调原则

协调是共同完成管理任务的关键。旅游资源的公共性和使用方式的多元性决定了其保护管理的任务不可能仅由单一机构完成，而必须有各部门的配合，而这种配合必须是协调的。在对旅游资源管理的过程中，协调是为避免采取互不相容的政策而控制各机构的活动和决定，存在实际上的权力和相对分散的多元化体制，必然产生权力的交叉和分割，也必然会出现分权和平衡的问题。协调既要避免矛盾，又要解决矛盾，既有预防性，又有战略性；既有程序性，又有实质性。要使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制，表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在环境管理中的关系。

在协调的原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权力交叉既有侧重点又有沟通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构和分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标而各负其责。具体而言，综合性旅游资源管理机构在旅游资源管理体制中处于核心地位，各区域性旅游资源保护部门、行业性旅游保护部门等均处于协管地位，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。(www.xing528.com)

（二）效率原则

效率原则是评价政府活动及体制合理性的重要标准之一。设置体制的基本目标始终都是管理机构的效率和管理的有效性。而权力机构管理体制单一和管理系统专门化，可以增长效率、克服无责任性和混乱性，有利于减少决策和办事过程中的消耗。如果将旅游资源管理权分散在多个政府部门或地方性部门，不只是简单地确定了权力分工，实质上使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，也有负面效应。譬如，调动部门的积极性，形成保护旅游资源的合力，还可以为鼓励各部门利用一切可行的办法去追求短期利益提供便利。因为如果一个部门不这样做，则其他部门就会这样做，就会导致旅游资源的开发岌岌可危。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，几个较小的权力机构沉溺于权力的竞争中之后，就无法注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏，同样会在几个较小权力的竞争中发生“公共地的悲剧”。因此，应吸取过去旅游资源管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免“公地悲剧”和“非集权化的恶性循环”的发生。所以，应真正赋予旅游资源管理机构决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。