旅游资源保护法制研究：执法疲软揭示问题

行政机关的执法活动是代表国家行使权力的活动。它本应具有强制力和约束力，具有使相对一方服从的效力，但行政机关的许多执法活动和处理决定却得不到实现或执行，达不到执法的目的。这是执法“疲软”的现象。旅游资源保护行政执法存在以下主要问题：

（一）职权法定与权限冲突

依法行政的基本条件是职权法定。行政主体各职能部门明确分工、各司其职，同时，又协作配合、相互协调，才能发挥行政组织的整体效能。目前在行政机关的机构设置和职责划分上存在职责不清、相互冲突、交叉重叠的现象，它严重地制约和妨碍行政主体在职权范围内依法行政的进程。主要表现为三个方面：

1.行政管理密集地带。在职能配置上将某一管理权限同时授予几个职能部门，对有利的事情都争着管、抢着管，导致行政相对人被重复收费、执法。譬如，《自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”

目前所建立的自然保护区分别由国家环保部、国家林业局、国家海洋局、农业部、建设部、国土资源部、水利部、中国科学院等部门管理。各主管部门自然保护区的建立往往与其行政业务范围、保护区类型以及历史渊源相联系。现在一些行政部门带有经济利益主体的性质。那些可以收费、发放许可证、分配项目的事权成为行政部门争相认领的东西，甚至自己设卡设租，在部门之间争夺不已。这些含金量高的管理权成为一些部门同时关心的“热区”，即管理的重叠区，这些单位可以审批发证、收费管理，就难以避免多头管理、政出多门。

2.行政管理的空白地带。在某些领域，主管机关权限不清、职责不明，形成管理的“死角”，一些部门多一事不如少一事，对不属于自己主管范围内的事务，不愿管、不敢管。有的机构与当地政府完全脱节，当地政府由于没有管辖权，对有关工作难以作出综合决策并付诸实施；一些行政机关人员少、任务重，执法力度不够，使得一些违法或者不当的行为得不到及时有效的处理。譬如，根据《环境保护法》的规定，我国在环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制。^[8]按照这种体制，环境保护行政主管部门除行使审批权、验收权、许可权、收费权、检查权、处罚权等环保执法权外，还要对其他部门的环保执法进行规划、协调、监督，但各项环境保护法律法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权都没有作出明确规定，其他部门可能会忙于自己的主要业务，而忽略环境执法的职责，环境保护行政主管部门既无法监督这些部门，又不能具体行使这些部门的执法权力，致使在实际执法中形成无法补偿的执法空当。

3.行政管理的交叉地带。对社会经济领域的具体事务各职能部门各管一段，各自为政，互不通气，缺乏协调。譬如，《森林公园管理办法》规定国家森林公园由林业部主管，《自然保护区条例》规定自然保护区归国务院环境保护行政主管部门负责，《风景名胜区条例》规定国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。但是在实践中，自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园、文物保护单位等相互重叠，形成条块分离、多头管理的格局，管理目标的冲突和利益上的矛盾导致政策规划多样，建设管理混乱。而且当一个旅游景区拥有多个头衔，且又可做旅游景区时，旅游局又来“插一脚”，这就涉及一个“多头管理，多重目标”的问题。各部门又如何划分权限？以何为重？如何协调？谁有最终的决策权？！权责的不明确，资源实际保护难以落到实处，特别是位于行政交界处的风景区，管理更加混乱，导致旅游地的资源遭到破坏，对旅游地的生态环境造成很大危害。

（二）部门职权利益化与执法扭曲

部门职权利益化与我国的财政体制密切相关。旅游资源开发利用中出现的环境污染、资源衰竭、无序开发、矛盾重重等问题，关键就在于没有解决好利益问题，即没有形成一种以合理的科学的利益观为核心的管理机制。涉及旅游资源的部门的增多和开发规模的扩大，使利益冲突加剧，各旅游资源管理部门为了部门之利，不免“同室操戈”，都从本部门的眼前利益出发，当旅游资源开发中发生矛盾和利益冲突时，相互之间难以协作和沟通。在长期的行业管理过程中，这些部门各自掌握着有利于本部门发展的利益和权限，尽管大家对旅游资源综合管理的重要性都有一定程度的认识，但谁都不愿舍去自己手中现有的权力去服从综合管理，因为这样就意味着要失去一部分经济利益。部门经济利益的形成，不仅冲击、削弱了政府整体利益，而且严重影响政府的行政形象、行政能力。在部门利益驱动下，行政执法必然发生扭曲。譬如，噪声防治法规分别授予环保、公安、交管、建管、城管等部门分类管理的职责，实际上除环保部门执行噪声防治职能外，其他部门往往顾不上履行该项职能。有的法规纵向授权，管得了的部门忙不过来，出问题时就强调属地化责任；平行授权的，有利就打篮球，无利则打排球，出了问题都打足球；连环授权的，各踞一方，互不买账，常常断链。不作为、乱作为、慢作为现象时有发生。特别是所谓“第一审批权”的环境影响评价关口，常有绕过环保部门审批项目的现象发生。而一旦出现污染，再甩给环保部门收拾残局，好比“哥哥打人，弟弟赔礼”。^[9]

（三）行政执法队伍素质不高

法律的实施离不开高素质的执法者。由于特定的历史原因，贵州省行政执法队伍存在法律素质、文化素质、能力素质不高等问题，执法队伍中人员年龄结构不合理，专业结构单一化，人员学历偏低，基层执法人员数量较少而且素质偏低等问题，制约了执法工作的有效开展。譬如，某县林业部门现有行政、事业人员182人。从学历上看，第一学历具有大专以上学历的只有5人，仅占总人数的2.75%；第二学历具有大专以上学历的123人，占总人数的67.58%。从专业技术分类上看，有林业工程技术人员50人，有技术等级工人43人。从职称结构上看，具有高级职称的1人，仅占科技人员总数的2%；具有中级职称的21人，占科技人员总数的42%；具有初级职称的28人，占科技人员总数的56%。30岁以下的人员为0，31～35岁的19人，36～40岁的19人，41～45岁的18人，46～50岁的17人，51～55岁的7人，56～59岁的6人。从该县数据可以看出，当今社会知识更新的步伐虽然很快，但是该县林业部门行政、事业人才队伍的继续教育、知识更新工作还不能很好地适应林业经济社会发展的需要，还跟不上加快发展的新形势。该县不仅缺乏林业经济建设急需的高素质的高层管理人才和专业技术人才，而且在局机关行政和参公事业单位管理人才方面同样存在着数量匮乏、质量不高、年龄老化、青黄不接的问题。据了解，1997年不再实行大中专毕业生分配就业以来，该县林业部门外调出的人员多达24人，但受林业部门机构编制束缚，新人补充不足。^[10]同时，执法人员素质不高，也会导致他们在履行法定职责时，不敢碰硬，不依法执法，甚至违法执法，严重损害了执法队伍的整体形象，降低了旅游资源保护执法的效率。个别执法人员还存在徇私枉法、执法不公、滥用职权等行为。(www.xing528.com)

（四）执法经费保障不足

“自费执法”源于执法经费的不足。由于行政执法体制等多方面因素，加之很多地方财政困难，保行政人员的工资都很困难，相当多事业性质执法机构的人员工资及经费都没有纳入财政预算，不少执法队伍实行自收自支，被称为“自费执法”，给执法单位带来很多困难和问题，严重干扰和影响执法活动。譬如，某县基层林业执法单位执法人员有行政、参公、事业、工人等多种身份，工资来源有财政全额、财政差额、自收自支等多种渠道。林业站62人中，财政全额拨款有20人，财政差额拨款的有10人，自收自支的有32人。财政全额拨款的20人中，有18人为参工事业干部，有2人为参工事业工人。财政差额拨款的10人为林业技术干部。自收自支的32人中，有22人为参公自收自支行政人员，有5人为自收自支技术干部，有5人为自收自支技术工人。木材检查站39人中，有9人为财政全额拨款行政参工干部，有20人为自收自支事业干部。森林植物检疫站3人中，有1人为财政差额拨款事业干部，有2人为自收自支事业干部。种苗站9人中，有1人是财政差额拨款事业干部，有6人是自收自支事业干部，有2人是自收自支事业工人。资源管理站（林政股、动植物管理站）共4人，有1人是财政全额拨款干部，有3人是自收自支行政干部。法规股1人，为财政全额拨款行政参工执法人员（见表4-4）。^[11]

表4-4　某县林业局执法人员工资来源情况表

（五）旅游资源保护的普法工作滞后

旅游资源保护的普法工作滞后，主要表现在两个方面：

1.普法教育意识有待提高。在旅游资源保护法律宣传与教育实践中，有的领导干部和执法人员对自身学习法律存在模糊认识，对旅游资源保护法律宣传与教育存在偏差，有少数执法人员更是把解放思想与依法办事对立起来，认为学不学关系不大，而有的部门对生态旅游法律宣传教育工作抓得不够紧、不够实，在日常各项工作中过多强调上级的政策和文件精神，存在应付上面布置的学习法律任务的思想，对旅游资源保护法律宣传得不够深入、不够透彻，对旅游资源保护法律宣传教育工作往往只是纸上谈兵，没有落实到具体的工作中。

2.普法教育在组织、内容和形式上略显简单。譬如，在组织上，旅游资源保护法律宣传与教育常常是由旅游行政部门孤军作战；在内容上，存在着“头痛医头，脚痛医脚”的现象；在形式上，缺乏全面系统的引导，实际联系不够密切深入，缺乏生动活泼、群众喜闻乐见的宣传形式。

（六）公众参与执法机制不健全

公众是指政府为之服务的主体群众。公众参与是指群众参与政府公共政策的权利。旅游资源保护中，人的因素不容忽视。马克思描绘人的社会属性为“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实上，它是一切社会关系的总和”。公众参与制度对于提高公众的环境意识和参与意识有积极作用。^[12]贵州旅游资源保护中的公众参与制度还存在较多的问题和不足，公众参与环境保护的实效仍不明显：一是“政府依赖型”的执法理念依然浓厚。很多人认为环境保护不是个人的权利或义务，而是政府职责，现实中主动的、自发的公众参与几乎不存在，由于大多数公众参与并不是公众的自觉行为，而是在政府引导、组织或要求下进行的，实际上是一种政府行为，其实效就可想而知了。二是公众参与主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。按照《环境影响评价法》的规定，公众参与环境影响评价主要是参与预案的评价，对政府的产业政策、发展战略、发展规划以及建设项目在实施过程中产生一系列难以预料的新的环境问题的参与监督和评价规定不足。而在实践中，公众只有在自身利益受到危害的时候才会要求给予其保障。一般来说，事前预防和事后的监督都很重要，但鉴于环境危害后果的严重性，事前的预防更为重要。