旅游资源保护法制研究成果

在旅游资源保护方面，我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律、法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、规章中。这些法律、法规及规章的相关规定对我国旅游资源的保护起到了重要作用。我国现行法律中有关旅游资源保护的具体规定如下：

（一）宪法中有关旅游资源保护的规定

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是我国的根本大法，是我国保护旅游资源的法律中具有最高效力的规定，为其他一切法律的制定提供了标准和依据。旅游资源作为资源和环境的一种，同样适用于《宪法》关于资源和环境保护的各种规定。《宪法》对资源和环境的保护作了一系列规定。譬如，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一规定为保护旅游资源中的自然资源提供了明确的法律依据。《宪法》第22条第2款同时规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”明确提出了要保护名胜古迹等旅游资源，是国家基本法中保护人文旅游资源的法律依据之一。《宪法》的这些规定，为我国旅游资源保护活动以及旅游资源保护立法提供了指导原则和立法依据。

（二）环境基本法中有关旅游资源保护的规定

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）是我国的环境与资源保护基本法。该法已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，并将于2015年1月1日起实施。该法规定的协调发展原则，保护优先、预防为主、综合治理原则，公众参与、损害担责原则等，规定的环境保护计划制度、环境影响评价制度、环境监测制度、“三同时”制度、限期治理制度等制度，环境污染公共预防警的机制，同样适用于旅游资源的保护。在该法中也有一些关于旅游资源保护的具体规定。譬如，该法第29条第2款规定：“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。”第30条第1款规定：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”第35条还规定：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设与管理。”这些基本原则、基本制度及具体的法律规定，对引导人们合理地开发、利用、保护旅游资源、保障旅游业可持续发展起着重要作用。

（三）环境保护单行法律中有关旅游资源保护的规定

《宪法》规定了旅游资源和旅游环境保护的根本指导原则。《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”根据这一原则，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等，分别从水污染防治、大气污染防治、噪声污染防治等角度对旅游资源和旅游环境保护做出了规定。其他现行各环境与资源保护单行法律也有涉及旅游资源保护的规定。^[1]譬如，《草原法》第52条第1款规定了义务性规则：“在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。”第69条规定了罚则：“违反本法第52条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前3年平均产值6倍以上12倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”《土地管理法》第4条第3款定义“建设用地”时采用概括式与列举式相结合的方法，认为“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”，该规定涉及了旅游用地。

（四）旅游单行法律中有关旅游资源保护的规定

2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），已于2013年10月1日起施行。该法的颁布实施在我国旅游业发展史上具有里程碑意义，同时对中国旅游业持续健康发展、破解体制机制障碍、提升旅游发展品质具有重大现实意义和深远历史影响。

该法第1条规定了立法的目的：“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”该规定提出了保护旅游资源的概念。第4条也作出了有效保护旅游资源的规定：“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。”第13条规定：“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”该条对旅游者作出了“爱护旅游资源，保护生态环境”的规定。第18、19条要求政府在制定旅游发展规划时必须有旅游资源保护的要求和措施。第18条第1款规定：“旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。”第19条规定：“旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。”第21条规定：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。”该条对自然资源和文物等人文资源的保护作出了明确规定。第45条第1款对景区承载量作出了规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。”(www.xing528.com)

（五）民族区域自治法中有关旅游资源保护的规定

民族区域自治法所作的规范保护相对其他地区更具特色。民族区域自治法是由国家制定和认可的，关于调整民族区域自治各方面关系，保障宪法规定的民族区域自治制度，以巩固和发展社会主义新型的民族关系，维护国家的统一，保障少数民族的平等权利和自治权利，保障自治地方迅速发展经济和文化，促进各民族共同繁荣的法律规范的总和。在民族区域自治法中，就有涉及民族地区旅游资源管理保护的相关内容。譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年2月28日修正）第27条第2款规定：“民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”第38条第2款规定：“民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。”这些直接针对民族地区自然和人文旅游资源重要组成部分的法律规定，为旅游资源的保护工作作出了明确的指导和规范。

（六）行政法规中有关旅游资源保护的规定

行政法规对旅游资源保护的作用十分重大。我国陆续颁布的单行法规在旅游资源的保护范围、保护原则和方法、保护机构的职责和权限、相应的奖惩条款等方面都有针对性的规定，对保护旅游资源起到了非常重要的作用。譬如，在风景名胜区保护的立法方面，1985年国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，2006年9月19日，国务院又以第474号令颁布了《风景名胜区条例》，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理、法律责任等方面作出了一系列规定。

在保护自然保护区的立法方面，1994年9月国务院颁布了《自然保护区条例》，设立自然保护区的目的是为了保护自然环境、自然资源和自然历史文化遗迹等，以利于人类的科学研究和合理开发利用，使自然资源得以永续利用。对自然保护区的管理体制、分级、建立条件、建立程序、保护措施等方面作了一系列的规定。设立自然保护区具有十分重要的现实意义。

此外，还有一些单行法规，如《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《城市绿化条例》等，都对旅游资源的保护作出了相应的规定。

（七）部门规章中有关旅游资源保护的规定

部门规章对旅游资源保护的作用也不可忽视。部门规章是国务院行政主管部门根据法律和国务院行政法规的授权制定的各种规范性文件的总称，也是我国各级行政管理部门进行行政执法活动的重要依据。国务院各主管部门根据需要分别制定了一些专项的、有关旅游资源保护的规章。譬如，《森林公园管理办法》，就森林公园的性质而言，森林公园实际上是介于自然保护区和风景名胜区之间的一种区域生态环境保护方式，它既有保护生态系统的作用，又有旅游、教育、科学等功能。又譬如，为加强对旅游资源的保护和管理工作，国家旅游局不断建立健全相关旅游资源法律规章及规范性文件。在国家旅游局已经颁布的部分规章及规范性文件中，都对旅游资源的保护和管理作出了明确的规定。譬如，《旅游发展规划管理办法》、《旅游标准化工作管理暂行办法》、《旅游资源保护暂行办法》等，对依法加强对旅游资源和环境保护措施的保护，加强旅游规划管理，促进旅游产业健康、可持续发展起到了重要的作用。