新发展格局下区域人才一体化：理论与实践

制度集体行动框架（ICA：Institutional Collective Action）关注地方政府的跨区域合作治理，为区域合作的微观动机和现实选择提供了解释参考。制度集体行动框架多用于分析地方政府间公共服务合作、环境治理、信息共享等领域，对区域要素一体化方面的关注比较少。人才是支撑经济发展的第一战略资源，是决定一个区域综合实力的关键要素，区域人才一体化的实现需要地方政府的跨区域协同合作，因此本研究认为制度集体行动框架能够提供区域人才一体化合作困境的生成机理，分析破解地方政府集体行动困境的合作机制，提供有效达成地方政府人才领域合作的策略选择，进而实现人才要素在区域内的有序自由流动。

源于权力和公共责任的碎片化，制度集体行动困境（包括横向合作困境、纵向合作困境和功能性合作困境）时有发生。横向合作困境一般发生在同层级地方政府之间，当地方政府无法自行有效生产所期望的公共服务或者地方政府生产的公共服务造成了跨越行政边界的外部性问题时容易发生。纵向合作困境往往发生在不同层级地方政府之间，当不同层级的地方政府追求大致相同的公共事务领域目标，却关注不同的关键绩效目标时，就导致了纵向合作困境。功能性合作困境常常发生在不同职能部门之间，由于政府职能和政策领域的碎片化，不同职能和政策领域中经常存在公共服务脱节、政策不协调和资源管理的负外部性等问题（理查德·菲沃克，Richard C．Feiock，2013）。

制度集体行动框架认为地方政府间合作行为的达成是基于“成本—收益”分析，只有收益大于成本时，才能实现集体行动。对合作行为中与“成本—收益”相关的交易成本、合作收益、合作风险及其影响因素的分析，能够帮助我们更好地理解如何解决集体行动的困境，推动地方政府间合作，实现区域稳定、协调的一体化发展。

合作收益是实现制度集体行动的出发点，一般包括集体性收益和选择性收益。集体性收益是指协作收益，即地方政府间合作带来的项目收益，既是所有参与者共同获得的收益，也是地方经济社会发展的公共收益，包括规模经济、溢出效应等。比如，区域人才一体化的集体性收益可通过人才要素的有序自由流动实现人才资源有效配置和人才满意度的提升，进而实现人才效能最大化和人才价值充分化，提升区域经济社会发展水平。选择性收益是合作中的“关系资本”为地方官员带来的收益，包括声誉、地位、信任、社会资本等。就区域人才一体化而言，地方官员通过构建人才共享网络，能够获得区域内网络关系的收益，满足中央及省级政府对区域一体化的要求，提高自身在区域内的影响力和声誉。制度集体行动框架指出，地方政府间合作受到交易成本的制约和合作风险的影响，二者共同导致了集体行动困境。交易成本主要包括信息成本、谈判成本、执行成本、自主性丧失成本等。合作风险主要包括协调风险、不公平分配风险和违约风险等。同时包括交易物品属性、经济社会特征、政治制度以及政策网络结构等在内的环境因素是影响集体行动的重要因素，比如交易物品的专用性越高，绩效可测量性越低，交易成本越高，越不容易产生集体行动（理查德·菲沃克，Richard C．Feiock，2007）。(www.xing528.com)

根据制度集体行动框架，地方政府作为理性行动者，基于“成本—收益”分析，当合作净收益大于0时，地方行动者决定进行合作，并且对不同的合作机制进行比较和选择，有效匹配待解决问题与合作机制，以实现合作收益的最大化。应用制度集体行动框架对不同合作问题进行分析时，应综合考虑待解决问题的性质与特征，有针对性地进行分析。比如本研究关注的区域一体化中的关键人才要素，第一，人才具有高附加值，“凝聚在劳动者身上的知识、技能及其表现出来的劳动力”构成了人力资本，是经济增长的主要推动力；第二，人才的集体／区域集聚效应突出，随着人才的集聚，人才之间的竞争与合作不断强化，既增强了人才的创新压力，也有效集聚了信息和知识，有利于新技术、新思想的出现，进而产生多种人才集聚效应，如竞争合作效应等；第三，人才要素是多种生产要素中最积极和活跃，自主性和能动性最强的要素，能够在不同岗位、职业、产业、地区或国家之间进行主动的流动，流向政治、经济、法律、文化等多方面良好的环境；第四，随着社会对知识与智力资本需求的提升，人才短缺现象日趋严重，人力资源管理进入人才主权时代，人才不再是被动适应企业或工作要求，而是拥有充分的就业选择权和工作自主决定权（周鹤林等，2002），“人才主权”意识不断提升，只有充分尊重人才、满足人才的内在需求，才能真正吸引优秀的人才。

区域人才一体化的实现需要区域内各政府协同合作，制度集体行动框架有助于理解区域人才一体化合作困境，并为助推区域人才一体化高质量发展提供政策参考，即实践过程中要将制度集体行动框架与人才要素的特殊性（如人力资本、集聚效应突出、自主性／能动性、“人才主权”意识）充分结合起来，以便更好地理解和推动区域人才一体化，实现人才要素在区域内的有序自由流动。