从1840年以来，清廷统治的合法性资源[52]在不断流逝，以慈禧为首的统治集团面临前所未有的危机：
自庚子之役，朝廷威信实大堕落，遂不复能如大彼得之变法而有风动之效。而蚩蚩之氓对于朝廷已大大消其畏威之念，不复如曩时之屏息雌伏。此所以去年一岁之中各省抗粮闹漕之事累累而不绝。[53]
在当时看来，抗粮闹漕都还是小事，直至流亡途中的颠沛流离才使清廷不得不痛定思痛。因此，虽然光绪与康梁所发起的“戊戌变法”被轻而易举地绞杀，但变法已经为势所趋，不可阻遏，所缺者，唯时机耳。而八国联军庚子侵华之役，迫使清廷不得不认真对待变法。岑春煊回忆说，“太后虽在蒙尘困苦中，尚刻意以兴复为念。一日，诸人于召对之际，太后忽顾曰：‘此耻如何得雪？’众未有应者。余独进曰：‘欲雪此耻，要在自强’。……两宫卧薪尝胆亟求自强雪耻之志，此时亦为最切矣。”又说，“朝廷自经庚子之变，知内忧外患，相迫日急，……故于西狩途中，首以雪耻自强为询。……辛丑回銮以后，即陆续举办各项新政”。[54]这个不缺聪明但缺智慧，有着无比的权力欲与统治术的女人，为了“自强”不得不重新拾起“变法”的旧旗。清廷于光绪二十六年十二月（公元1900年12月）年发布改革诏书，正式提出学习西方制度与文化，但其念兹在兹的，仍然是国家“富强”：
晚近之学西法者，语言文字制造器械而已。此西艺之皮毛而非西方之本源也。居上宽，临下简，言必信，行必果，服往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务。徒学其一言一语一技一能，而佐以瞻循情面，肥利身家之积习。舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强。……世有万古不易之常法，无一成不变之治法。穷变通久，见于大易。损益可知，著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日月之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革。……大抵法积则弊，法弊则更。惟归强国利民而已。……著军机大臣大学士六部九卿出使各国大臣各省督抚，各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国政吏治民生学校科举军制财政，当因当革，当因当变，如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而武备始精，如何而度支始裕，各举所知，各抒己见。[55]
在此指示精神下，各级官员纷纷发表见解，其中张之洞与刘坤一连署的“江楚会奏”中力主学习西方的政治与法律制度，“方今环球各国，日新月盛。大者兼善富强，次者亦不至贫弱。究其政体学术，大率皆累数百年之研究，经数千百人之修改。成效既彰，转相仿效，美洲则采之欧洲，东洋复采之西洋”。[56]因此，西方可以提供治我病症的“药方”，要收采西法，以补中法之不足。他们主张要在十一个方面收采西法。清廷在批阅刘坤一、张之洞奏疏后，1901年8月20日再次下旨指出，“国势如此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉”。[57]具体到法律制度之变革，1902年2月，清廷为法制改革下诏：(www.xing528.com)
中国律例，自汉唐以来，代有增改。我朝《大清律例》一书，折衷至当，备极精祥。惟是为治之道，尤贵因时制宜，今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部，并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听侯简派，开馆纂修，传旨审定颁行。总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意。[58]
被保送者就是在中国近代法制史上鼎鼎大名的沈家本与伍廷芳，“现在通商交涉，事益繁多。著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，要为拟议。务期中外通行，有裨治理”。[59]
开馆、修律、译书、培养人才，沈家本媒介中西，变法次第展开。然而观诸清末的修律变法，我们也可以发现其实质上不过是“功夫在诗外”。可以断言，在更大的程度与意义上，清末的修律变法绝不仅仅是由于当时之人对西方法律的“体”或者说其核心与精义有多少高妙与深邃的理解，相反他们看到的乃是其“用”。
一是看到了西方法律在富国强兵中的作用，希望能够通过变法而自强，沈家本曾言：“倘蒙俞允，并请明降谕旨，宣示中外，俾天下晓然于朝廷宗旨之所在，而咸钦仁政之施行，一洗从来武健严酷之习，即宇外之环伺而观听者，亦莫不悦服景从，变法自强，实基于此。”[60]可见，变法的终极目的，不过是自强而已。又言，“泰西各国，……十九世纪以来，科学大明，而研精政法者复朋兴辈作，乃能有今日之强盛。岂偶然哉？方今中国，屡经变故，百事艰难。有志之士，当讨究治道之源，旁考各国制度，观其会通，庶几采撷精华，稍有补于当世”。[61]关于刑法的问题上，“今刑之重者，独中国耳。以一中国而与环球之国抗，其优绌之数，不待智者而知之矣”。[62]二是希望通过修律变法来解决某些现实的问题，比如废除领事裁判权。这些都可以从修律的实践中很清晰地发现。[63]
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