2020年法大研究生第2辑：住房租金补贴政策

针对低收入群体的住房租金补贴政策是可支付住房（Afordable Housing）政策的一个重要组成部分。

20 世纪30—50 年代，美国政府先后采取为中低收入人群购房提供贷款担保、直接投资建设公共住房（public housing）方式向国民提供可支付住宅。但这些政策产生了一些负面效应：由于低收入群体的过度集聚，可支付住宅区逐渐出现许多社会问题（如治安困难、社会阶层固化等）。

20 世纪60—70 年代，美国政府改变策略，以租金补贴支持低收入群体的住房问题。1973 年开始实施的租金证明计划（Section 8 Rental Certificate Program）明确对低收入家庭（收入不超过所在地区平均收入的50%）、62 岁以上孤老及残障人士、无家可归者提供房租补贴。具体做法如下：符合申请条件的住户向地方住房管理机构申请，获得租金证明（Rent Certificate），然后在市场上租住符合联邦住房和城市发展部（HUD）规定质量和租金限额以内的住房，地方住房管理机构负责界定客户所选的区位，协助租户与房主进行租金谈判，并对超出其收入30%部分的租金直接向房主支付。1984 年，美国政府又提出了“租金优惠券计划”（Rent Voucher Program），参与该计划的住户可自主选择租住住房的区位、档次，如租住低于市场租金的住房，没有花完的优惠券（按市场租金计算）可留待以后使用，如租住高于市场租金的住房，多出的费用须自行解决。1998 年，上述两种房租补贴计划合并为“住房选择优惠券计划”（Housing Choice Vouchers 或Section 8 Voucher），地方住房管理机构据此对符合标准的住户补贴其收入的30%与所设定的租金支付标准（可为地方市场房租的90%～110%）之间的差额。

2008 年金融危机之后，一方面，美国政府感到在支持低收入群体购房方面承受了过多风险，于是通过增加购房首付（目前已提高到10%）和担保来减轻自身负担和风险（目前市场化购房首付20%，但不需要更多的保险）；另一方面，如前文所述，目前全美住房承租户中有近一半面临中等甚至严重支付困难，在一些大都市地区（如洛杉矶、纽约），快速上涨的住房租金正在产生对低收入甚至中等收入承租户日益加强的排挤效应，由此产生一系列连带负效应^[20]也正在显现。因此，可支付住房政策进一步向租房倾斜，转向以向低收入家庭提供租金补贴为重心。

目前，美国住房和城市发展部每年的预算是500 亿美元^[21]，其中超过50%用于租金补贴。与用于社会住房维护及解决低收入群体聚居区域各种社会问题解决所需要的资金相比，用于租金补贴的资金不仅在解决低收入群体的居住方面更有效率，而且还能撬动更多社会资金投入租赁住房供给。

现行住房租金补贴办法是：

（1）租金补贴的算法：区域（整个城市量级，不是小区这个量级）的平均租金减去住户家庭收入的1／3。

（2）租金补贴根据区域最低工资的40% （贫穷线）来画线以设置最低门槛。

（3）HUD 每年投入3000 万美元～4000 万美元做地方租金调查，根据section 8 法案进行，便于精确地计算租金补贴。

（4）HUD 采用同时给租客和开发商补贴的办法来促进租赁住房的供应。分别设置针对项目（Project Base）的补贴办法和针对租客（Tenant Base）的补贴办法。

针对项目的计划（HUD Project based program）是由当地的公共住房管理局（Public housing agency）对其辖区内的特定居住项目的申请者，补贴其家庭收入30%与项目净租金之间的差额。

针对租客的计划（HUD tenant based program）主要针对低于地区中等收入水平50%的极低收入家庭和其他一些最高达到地区中等收入水平80%的家庭，补贴其家庭收入的30%与公共住房管理局决定的支付标准或家庭净房屋租金之间的差额。

两者的区别在于，针对租客的补贴随着个人移动，受补贴家庭可以将补贴带到其他租住的单元中；针对项目的补贴只涵盖该项目中的租客家庭。

在一些地方，政府还将房租补贴政策与其他住房租赁支持政策相结合，以便充分利用住房租赁市场的力量来解决某些需要政府着力解决的住房问题。如洛杉矶住房与社区投资部的“英雄之家”（Home for Hero）计划，专门针对当地众多退伍老兵的房租支付困难（甚至有许多成为无家可归者）情况，广泛募集市场化的租赁住房用于向经审核的退伍老兵出租，退伍老兵只要将自己收入中某一比例（由洛杉矶住房与社区投资部核定）向房东支付房租的自付部分，其余部分由政府直接向房东支付，当退伍老兵连核定的自付部分都未按时支付时，政府会先行向房东代为支付，随后通过保险公司获得赔付。在此计划中，政府还专门组建了一支专业化的租赁顾问队伍，负责定期与房东和退伍老兵进行联系，协助沟通双方在一些问题上的分歧，及时了解退伍老兵的就业、收入、房租支付状况，必要时帮助退伍老兵获得更好的就业职位，以便其能按时支付其房租自付部分。该计划虽然缘于对退伍老兵的居住关怀，但在客观上也对当地的住房租赁市场起到了一定的支持作用。

本课题以美国为研究对象，通过文献研究、统计分析及对美国的实地调研，对其住房租赁现状、制度与政策进行研究。得出以下结论：

（1）住房租赁发展程度受政府认识程度和基本态度影响很大。

（2）住房内在特性和居民结构内在差异，是市场化住房租赁发展的始因。

（3）金融与税收，是促进住房租赁市场发展的关键抓手。

（4）法律是发展、规范住房租赁市场的基础。

基于美国住房租赁制度体系发展的研究，总结经验与教训，本人认为：

第一，遵循市场规律，发展住房租赁市场，是解决国民居住问题的有效途径。由于房地产商品的特殊性，房地产市场是由一系列子市场构成的市场体系，诸多相互关联子市场之间的互动，是房地产市场自我调节机制中极其独特而重要的一类。房地产市场的体系结构有一个从简单到复杂的逐渐发育过程，相对于住房买卖市场而言，住房租赁市场是较晚发育的市场。但是，住房租赁市场不仅仅是一个消费市场，它还直接与房地产投资市场相关联。一个发达、成熟、规范的住房租赁市场，可与住房买卖市场相互制衡，形成住房买卖市场价格受租金进而受人口制约而相对稳定或周期性循环的机制，有助于住房市场高效运行，更好地解决国民的居住问题。

第二，规范住房租赁市场应避免干扰租赁市场本身的运行机制。相关国家的实践表明：过于严格地限制租金，会影响租赁住房的供给量和供给品质，而且最终也不能有效地控制租金。而让租金更主要地根据市场供求变化，同时向市场提供充分的市场信息，则可避免破坏住房租赁市场的运行机制，从而对规范市场产生实质性成效；过于强调保护承租人利益而忽略出租人权益的法规与政策，会影响出租人提高、改善供给的意愿，而且出租人仍可通过相关租赁合同条款来规避或减轻相关法规、政策对自己的不利影响，从而削弱法律法规的实际效力，并最终产生不利于承租人的效应。因此，规范住房租赁市场应主要通过相关制度设计来引导出租人、承租人双方顺应市场机制，规范住房租赁行为。

在此基础上，建议政府和社会各界应深入理解发展住房租赁市场的重要意义：发展住房租赁市场，是推动住房制度改革、将保障公民的住房权作为新一轮改革重点的切实抓手，是促进形成住房租买选择机制，完善住房市场自我调节功能的关键，是推动中国房地产开发业转型升级，增强房地产业的服务业属性的核心。政府相关部门应尽快落实促进住房租赁发展的具体措施：

第一，开拓租赁住房投资资金来源。短期内，首先推动住房公积金跨城市、跨省区流动，在全国层面建立一个类似于银行间拆借市场的跨城市公积金流通市场。其次，允许并鼓励人寿保险资金投资于租赁住房开发、持有经营。从长期看，应加快房地产投资信托（REITs）立法，建立中国的房地产投资信托市场。

第二，保障新建租赁住房的土地供应。首先，各类城市应在每年新增住宅出让土地中规定一定比例和区位特征的土地作为新建租赁住房专用土地，仅用于出租住房的开发和持有经营。其次，鼓励存量工业用地和农村集体建设用地，在暂不转变土地性质的前提下，用于租赁住房开发建设、持有经营。

第三，促进各类存量房屋转化为租赁住房。针对各类城市中以及城市之间存在着大量住房与住房使用需求的错配现状，采取建立统一市场、充分运用市场机制配置资源的思路，鼓励各类投资者将各类存量房屋改造、转化为专业化出租的租赁住房，与此同时，加快我国医疗和社会保障制度的改革，打破医疗保险、养老保险等社会保障资金的空间隔离，在全国范围内形成各类保障资金的统一收支体系，扫清各类人口在广阔地域范围内长期性流动的制度障碍。形成具有中国特色的以房地产出租业为核心的房地产服务业，向国民提供具有不同功能和特色的住房及相关房地产产品，满足我国人民对住房和相关房地产空间的多层次需求，促进房地产市场流通，减少房地产空置，同时带动养老、养生、旅游、生态农业等相关产业的发展，促进中小城市和农村地区产业结构的升级和社会经济发展。(www.xing528.com)

第四，向住房租赁投资经营企业提供税收、行政审批等方面的优惠和便利。将租赁住房的折旧、维修、管理、投资利息、火灾保险等经营费用纳入各类住房租赁投资经营企业所得税税基扣除项目，并适当提高折旧率、缩短房屋折旧年限。对于利用存量工业厂房、经济酒店等原非住宅用房改建为长租租赁住房的，提供一站式审批服务。调整其水、电等公用事业费收费标准，向普通居民住宅标准看齐。

第五，落实住房承租户社会福利待遇的公平化。给予承租住房的住户在户籍管理、子女中小学入学、养老等方面与自有住房居民同等待遇。

【注释】

[1]王德强，中国政法大学中欧法学院博士研究生（100088）。

[2]John Center for Housing Studies of Harvard University，America's Rental Housing，Expanding Options for Diverse and Growing Demand.

[3]Occupied housing units.

[4]数据来源：John Center for Housing Studies of Harvard University，America's Rental Housing，Expanding Options for Diverse and Growing Demand.TableA-2。

[5]包括中心城市及其郊区。

[6]在美国，公寓（apartment）一般是指由一个业主整体持有一幢（或以上）住宅楼的产权而将其中的不同单元（unit）分租给不同承租户的集合式住宅。

[7]指以住宅出租为主营业务的企业所构成的行业。

[8]参见崔裴：《中美房地产业比较研究：内涵、属性与功能》，光明日报出版社2010 年版，第89 页。

[9]参见崔裴：《中美房地产业比较研究：内涵、属性与功能》，光明日报出版社2010 年版，第103 页。

[10]在美国这是较为常见的结婚年龄。

[11]已婚未育组中有更多的新婚家庭。

[12]这一推测得到2015 年纽约市一项调查的印证。该项调查显示，年轻人推迟购房的意愿更大，平均推迟5 年左右，之前通常在26～27 岁买房，现在大概31 岁左右开始买房。如果当前所租住的学区不错，也不非常渴望买房。

[13]2015 年数据，根据John Center for Housing Studies of Harvard University，America's Rental Housing，Expanding Options for Diverse and Growing Demand.Table A-1 相关数据计算。

[14]数据来源：U.S.Census Bureau，selected housing characteristics，2010-2014 American Community Survey 5-year Estimates.

[15]特指来自南美洲西班牙语国家的人士。

[16]2014 American Community Survey.资料来源：JCHS tabulations of US Census Bureau，2014 American Community Survey。

[17]这些项目并非来源于可靠的一手资料，而是参考了中国国内网络有关中国人在美国买房出租所提供的一些咨讯。

[18]有4%、9%两种，因具体项目情况而定。

[19]原文是：own no more than 10% of the outstanding voting securities of any one issuer，other than securities includible under the 75% test.

[20]如由于支付困难导致出现更多的无家可归者，增加了警察、监狱等司法方面的支出；低收入群体因居住困难导致卫生、健康问题频出，引致国家医疗保险费用支出增大；等等。

[21]目前，除了联邦政府每年拨给的预算经费外，美国住房和城市发展部还通过吉利美的担保业务开辟了一项可观的收入来源，为其实施包括住房补贴在内的相关住房政策提供了补充资金。GINNIE MAE 是HUD 直属公司，主要业务是对住房贷款证券化提供担保，与两房有所不同。该项业务收入平均每年增长8 亿美元～9 亿美元。2015 年，GINNIE MAE 担保总额为2.6 万亿美元，以0.06%保险保费计算，年净收入12 亿美元。而且，此项业务收入风险很低，只有在发债公司倒闭之后才需要赔付，因此，每年的赔付几乎没有。