行政黑名单的实施由一系列过程性行为构成，而只有“列入黑名单行为”和“惩戒行为”才会对相对人的权利义务产生直接影响，因此可以将整个黑名单实施程序划分为列入黑名单程序和惩戒措施实施程序前后两个阶段。下文将分别分析前阶段行为与后阶段行为的法律性质，并阐释二者之间存在的关联性。
1.前阶段行为：列入黑名单
列入黑名单在性质上属于行政确认。所谓行政确认，是指行政机关依职权或依申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，以法定方式予以宣告的具体行政行为。[25] 列入黑名单并非传统的行政确认表现形式，因此其能否被定性为行政确认，需要从两方面进行探讨：一是列入黑名单是否为具体行政行为。将相对人列入黑名单是行政机关依据自身职权作出的，符合具体行政行为成立的主体要件和权能要件；行政机关通过作出列入决定告知特定相对人其被认定为失信主体，能够直接产生外部法律效果，具备法律效果要件，因此其属于具体行政行为。二是列入黑名单是否符合行政确认的本质特征。需要考察的关键点在于其是否属于行政机关对相对人法律上的事实、性质、权利、资格或关系的确认。行政机关将相对人列入黑名单，并未直接创设、改变或消灭相对人的权利义务或者行政法律关系，而是通过对相对人的信用信息进行分析和判断后，形成了对相对人没有遵守法定义务或履行约定义务这一法律事实的确认，属于行政确认的范畴。
2.后阶段行为：实施惩戒措施
通过梳理法规可以发现，惩戒措施表现为形式各异的行政行为，因此其性质不可一概而论，应当分类予以讨论。向社会公开失信黑名单，即将相对人存在失信行为这一事实公之于众。有研究指出公布违法事实行为应当定性为具体行政行为，因为公布的目的在于对被公布方进行规制，满足具体行政行为中“以发生法律效果为目的的意思表示”这一要件。公布行为作为一种单纯的制裁手段，目的在于动员社会力量对违法行为人的名誉施加责难，在性质上属于行政处罚。[26] 因此，公开失信黑名单会对相对人的名誉权及其他精神权益造成不利影响，具有制裁性，属于行政处罚中的声誉罚。限制从业、限制开展生产经营活动以及限制申请行政许可，这类惩戒措施的目的在于禁止失信主体从事特定活动，是对其行为自由的限制，符合行政处罚制裁性的特征，在性质上应当归为行政处罚中的行为罚。[27] 限制获得表彰奖励、撤销已获得的表彰奖励，实质上是拒绝给予失信主体物质或精神上的鼓励，在性质上可以归为行政奖励。限制获得社会保障，实质上是拒绝给予失信主体一定的物质权益或与物质有关的权益，在性质上可以归为行政给付。限制出境是对公民人身自由的约束，其目的在于防止失信主体通过出境逃避履行义务，以避免失信行为造成的损害进一步扩大，因此在性质上可以归为行政强制措施。(www.xing528.com)
3.前阶段行为与后阶段行为之间的关系
在程序方面，列入黑名单行为与实施惩戒措施行为二者构成多阶段行政程序。据前文分析，两个阶段的程序均以作成一定的具体行政行为而告终，前一阶段的列入行为其法律性质属于行政确认，后一阶段的惩戒行为依其内容分属于不同性质的具体行政行为。根据现行的黑名单制度法规，相对人存在失信行为的，行政机关应当首先作出列入决定将其列入黑名单，然后再对被列入黑名单的相对人实施惩戒措施，即后一阶段惩戒措施的实施以前一阶段列入黑名单为前提。[28] 二者在内容上息息相关，共同实现对失信者进行惩戒的法律目的。故二者不仅为独立的行政程序，亦构成多阶段行政程序。
在实体方面，前阶段列入黑名单行为在生效以后对后阶段实施惩戒措施行为产生构成要件效力。所谓构成要件效力是指，行政行为作出机关以外的对该行政行为没有撤销权的国家机关（行政机关或法院），应当承认及尊重该行政行为，并以之作为其本身行为及决定之基础。[29] 由于前阶段列入行为与后阶段惩戒行为在内容上密切相连，其目的均为对失信行为进行法律规制，前阶段行为当然会对后阶段行为产生“构成要件效力”。后阶段行为的作出机关有义务接受前阶段行为的内容，将其作为自身决定的基础，不得偏离前阶段行为的规制内容或与之相矛盾。[30] 由此产生的问题是，一旦前阶段列入黑名单行为被撤销，是否会影响后阶段惩戒措施的效力，相对人的权益如何才能得到更加有效的保障。
综上所述，多阶段行政程序理论为我们认识行政黑名单制度的法律性质提供了另一种视角，而行政黑名单制度法律性质的明确为其法治化建构指明了方向：应当根据列入行为和惩戒行为性质，分别探讨二者的法律控制措施，以实现行政黑名单制度的法治化。
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