从制度因素看，我国目前缺乏高位阶统一信用立法，没有对黑名单的设定权作出统一规范，行政机关通过大量的规范性文件创设黑名单，导致黑名单陷入了泛化和滥用危机。除了少数有限的省级地方性法规外，行政黑名单更多地被创设于各层级政府及其职能部门发布的规范性文件中。各地区、各部门制定的相关法规范对黑名单的设定难免存在不一致甚至冲突的问题，导致同一性质的行为在不同地区会受到完全不同的法律评价，这将有损于法制的权威和尊严。
从观念上看，行政执法实践中过分重视行政黑名单制度的工具性与实效性，忽视对相对人基本权利的尊重与保障，由此导致黑名单列入期限设置随意，行政机关采取措施限制被列入黑名单的相对人的权利且不给予其充分的救济途径。作为一种新型社会治理手段，黑名单具有确保行政义务有效履行、实现监管模式精准优化、形成社会共治监管格局的制度功能。[15] 然而，任何治理手段效用的发挥都必须以保障相对人的基本权利和自由为前提。公民权利与自由的实现是检验一个制度好坏的重要标准，对相对人权利保障的忽视正是导致当前行政黑名单制度存在上述种种问题的原因之一。
从根源上看，行政黑名单制度的法律定性不明是其存在问题的根本原因。黑名单应当由何种位阶的法律规范予以设定、应当给予相对人何种救济途径，这些本应随着行政行为性质的确定而明朗化的问题，在行政黑名单领域却变得如此扑朔迷离。将相对人列入黑名单并对其实施惩戒措施是行政机关实施的一种行政行为，所有行政行为都应当被纳入到法治的框架当中，而纳入法治框架的前提是要明确行政行为的法律性质。行政行为的法律性质决定了其应当被归属于何种行为形式类型，[16] 而行政行为形式理论承载着行政法治的功能。由于行政黑名单制度在现实中所呈现出的多样性和复杂性，学界和实务界对于其法律性质目前并没有形成统一的认知，很难将其归属于既有的某一特定行为形式类型，由此导致了黑名单制度的规范困境。(www.xing528.com)
性质乃认识事物之根本，在上述原因中，法律性质不明晰是导致行政黑名单制度存在种种问题的根本原因。因此，厘清行政黑名单制度的法律性质是探讨其法治化路径的前提与基础。
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