个人信用信息保护危机与社会信用体系建设

根据《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，到2020 年我国应当基本完成对社会信用体系的建立。在这个体系之中，信用信息的范围十分广泛，涉及政务、商务、社会、司法公信等各个方面，不仅包括个人信用信息，也包括企业、政府、社会组织等非自然人主体的信用信息。在整个社会信用体系中，个人的信用信息无疑是最根本的，它的数量最为庞大，遍布社会信用体系的各个领域；与此同时，个人信用信息也是最为脆弱的，同企业、政府、社会组织等其他信用信息主体相比，个人仅仅具有非常有限的能力可以抵御第三方主体对其信用信息的过度采集、非法处理。因此，与其他主体的信用信息相比，个人的信用信息更容易遭受来自各方的威胁。尤其是在致力于构建一个巨大、庞杂的社会信用体系的过程中，公共公开信息和非公共公开信息的界分模糊，传统的属于政府信息公开的内容，和征信、社会信用等一系列概念混同之后，极易引发出个人信用信息保护的危机。^[2] 从当前我国社会信用体系建设的实践来看，个人信用信息权益的保护存在以下几方面的危机：

首先，我国社会信用体系的建设存在规范供给不足的问题，信用信息范围不明确、信用信息的采集与分享规则不统一等都会导致对信用信息主体权益保护的失败。根据《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》的规定，到2020 年，我国应当要基本建立起“社会信用基础性法律法规”。但从我国目前社会信用立法的现状来看，国家层面的统一的社会信用法律尚未出台，只在地方展开了一系列社会信用立法的尝试。湖北、上海、河北、浙江等地先后出台了与社会信用相关的地方性法规，^[3] 深圳等地通过了相关的政府规章，^[4] 还有更多地方正在紧锣密鼓地推进立法。但各地对信用法理的理解参差不齐，导致各地政府出台的信用相关规范不统一，甚至很多地方出台的地方性法规、政府规章本身也存在一定的违法、违宪危机。无论是政府部门还是市场领域，在缺乏统一的信用法律规范的指引和规制，建设社会信用体系的过程中行事具有随意性的情况下，潜藏着大量侵害个人信用信息权益的风险。

其次，各级政府、部门表现出无限扩张个人信用信息范围的趋势。由于我国正在建立的社会信用体系是一个超越传统征信金融领域而涵盖了道德、司法、行政、商务等社会各个领域的综合的信用信息共享系统，可以被纳入该系统的信用信息的范围就十分广泛了。目前并没有相关规范对我国信用信息的范围进行界定，在实践操作中，各级政府表现出了无限度扩大信用信息范围的倾向，将许多与公共秩序相关但事实上与公民个人信用联系并不紧密的行为也纳入到了社会信用体系的范围内。比如，2019 年，西安市出台《西安市生活垃圾分类管理办法》（已失效），其中也明确规定，“将生活垃圾分类管理纳入物业服务企业的信用管理体系”^[5]。2019 年11 月，国家卫生健康委办公厅等11 个部门联合印发《关于进一步促进无偿献血工作健康发展的通知》，建议各地将无偿献血纳入社会征信系统中，引发了广泛的争议。^[6]2020 年2 月7 日，上海市通过《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，明确隐瞒新冠病毒疫情将会被列入征信黑名单中。^[7] 事实上，上述行为是否应当被纳入个人信用信息的范围是值得商榷的。如果无限度地扩大公民信用信息的范围，所导致的最直接的后果就是那些原本不应当被纳入征信系统的公民信息也会被作为个人信用信息而被采集，在这种情况下，公民个人信息被过度收集就不可避免。当这些被过度采集的信息被作为个人信用评级的依据，必然会对个人信用状况产生极大影响，这些影响或好或坏，但是在信用经济时代，这种信用评级无疑已经成为个人的第二身份，对个人生活的方方面面产生的影响是不可忽视的甚至会起到决定性作用。(www.xing528.com)

最后，当前的社会信用体系建设表现出过度关注失信惩戒机制而忽视个人信用信息权益保护的特点。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》第五部分明确提出，要“完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制”。奖惩机制是社会信用体系建设的重点，而这其中通过威慑以期促进社会信用整体提高的失信惩戒机制则成为重中之重。就失信惩戒机制的构建而言，国家层面已经出台了不少专门的顶层设计文件，比如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（2016）、国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（2016）、国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（2019）。各地也纷纷出台了地方性法规，推动建立以失信惩戒为特色的信用管理制度。以上海为例，上海作为全国范围内社会信用体系建设的典范城市，在其“信用中国（上海）”官方网站上，自2019 年以来发布的一系列规范性文件都与失信惩戒相关，遗憾的是，该网站上并未涉及任何一部与个人信用信息权益保护相关的制度规范。与此同时，由于各级政府都存在无限度扩大信用信息范围的趋势，因而被纳入失信惩戒范围的信息也在无限扩张。有媒体将目前失信惩戒机制的建立总结为“大错小错都算失信”，^[8]最终导致的后果是人人自危。无论是中央还是地方，在社会信用体系建设过程中，都存在过度关注对个人失信行为的惩罚，而忽视了对个人信用信息权益保护的问题。从根本上说，这种忽视来源于对个人信用信息权益的认识不足，各级政府、相关行政执法官员，都没有意识到个人基于信用信息享有的权利问题。