困境揭示：诉前程序的运行过程

1.行政机关是否履职的标准不够明确

在判断行政机关履行职务时，并没有一项明确具体的标准可以加以评断。尤其是针对行政机关中部门履职的内容，如发送检察建议后被无限期拖延甚至不履行的行为，检察机关怎样对其施加规范？当国家与社会的公共利益受到侵害之时，如何加以评价？如何确认其状况是否得到改观？诸如此类的问题，都困扰着对行政机关履职的评判，也给诉前程序与诉讼程序带来困扰。

2.公益诉讼诉前调查程序不完善

在行政公益诉讼实践中，存在着诉前调查取证困难的情况。随着国家监察体制改革的推进，检察机关的职务犯罪侦查部门被剥离，调查取证难度将会进一步加大。从法律层面看，尽管全国人大常委会已经通过修改法律，授予检察机关开展公益诉讼工作，但对于检察机关在公益诉讼工作中如何调查取证，没有作出具体的授权规定，制度层面上也缺乏相应的保障，当事人、有关机关不配合调查取证的情况时有发生，又没有强制性手段予以保障，导致实践中的调查取证难度不小。从现实层面看，检察机关对公益诉讼领域的有关专业性事务，不可能做到完全熟知，因此，调查取证的专业性有待提高，还需要行政执法机关予以配合。此外，视听资料、电子证据自行调取存在困难，大量的鉴定、评估、审计等类似的专门性问题，还需要相关部门和机构予以配合。无论是进行委托鉴定、评估、审计，还是咨询相关专业人士，都意味着大量时间和经济成本的付出。上述事宜能否得到顺畅实现，仍然需要采取措施加以解决。(www.xing528.com)

3.诉前检察建议刚性不足

检察机关制发检察建议后，对行政机关后续的跟踪监督、跟进调查重视不够。对于行政机关表面应付、整改不彻底、不依法履职、不及时纠正违法的行为，没有有效进行跟踪监督、跟进调查、及时督促，导致部分检察建议流于形式。在跟踪监督行政机关履职上有畏难情绪，影响了诉前程序的效果。加上久拖不决的诉前程序已经满足不了人民群众对保护国家利益和社会公共利益实效性的期待。同时由于检察建议过于原则和宽泛，缺乏针对性和可操作性。比如仅提出“建议依法改进工作”“强化监管职责”“加大宣传力度”等建议，没有准确指出解决问题的关键点和切入点，这不利于让行政机关主动纠正自身存在的不足。与此不同，行政公益诉讼中的诉讼请求，其对象必须是针对行政机关的违法行为和怠于履职行为，如果诉前检察建议没有与诉讼请求相匹配，将导致公益诉讼不符合条件。仅仅是“建立……机制”“增强……意识”等这种建议，就会变成“堵漏建制型”的检察建议，无法反映出诉前程序的本质特征。行政公益诉讼的诉前检察建议必须是指明行政机关应该如何纠正违法行为，对怠于履职的行政机关，检察建议不仅仅只是要求行政机关采取有效措施，还应该明确指出应当作出哪种具体行政行为。