1.诉前程序的性质
诉前是较之于诉讼中的相对称谓。诉前程序是指为解决行政争议，在当事人向法院提起行政诉讼之前必须或者可能经过的一个程序。[5] 诉讼规则的设计和完善固然重要，但是对于诉前程序的理论分析和制度优化也不可或缺，诉前程序属于检察机关提起公益诉讼必经的一项法定前置程序，具有强制性、审慎性、限权性、独立性的特点。通过诉前程序的有效运转，能够纾解大量的争议矛盾。依照《行政诉讼法》的规定，在行政公益诉讼程序开启之前，应当先由具有管辖权的检察机关进行调查研判，向特定的行政机关发出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责，给予其反思和纠错的机会。
首先，在我国，对行政行为的监督通常分为内部监督和审判机关对行政行为进行合法性审查的外部监督，上述两种监督方式各有特点。行政机关的内部监督通过科层制下“上级领导、指挥下级”行政权力的运行模式而实现，例如行政复议、行政备案、绩效评估、行政问责等，具有监督成本低、纠正违法行为速度快的特点。审判机关作为外部监督力量，具有中立、终局性优势，但是在审查行政行为合法性时，伴随着成本高、速度慢的缺陷。检察机关提起行政公益诉讼的制度设计旨在恢复和保护公共利益，因此，检察机关应坚持“谦抑审慎原则”，充分尊重行政机关的职能分工和在社会治理中的独特作用，通过诉前程序这种方式督促行政机关及其工作人员认真履职尽责，能够在一定程度上施压行政机关改正或者有效作为，提高检察监督效益，避免过多案件进入诉讼程序，从而有效节约司法资源。
其次，基于保护国家和社会公共利益的考量，检察机关行使行政公益诉权必然涉及对行政行为合法与否的审查。在公共利益维护的责任设置上，我国应主要依赖行政机关履行职责，行政机关应为公共利益的首要维护者，与此同时，再辅以对违法或怠于履行职责的行政机关提起行政公益诉讼。[6] 检察机关不宜直接冲到第一线，不能代替行政机关履行职责，而应该扮演依法督促其全面有效履职的角色。因此，为了保障权力行使的正当性和权力之间的均衡，提起行政公益诉讼的权力行使也应遵守法定规则。诉前程序的制度设计能够很好地完成这一任务，从程序上保证检察行政公益诉权不可随意行使。(www.xing528.com)
2.诉前程序的功能
诉前程序前置既有司法权谦抑与程序经济之考量，亦可让检察权作为监督权先行自行发挥作用。[7] 通过设置“诉前程序”，司法资源可以得到更为有效的利用，避免浪费，从而促进行政部门加强自我约束，促进社会的和谐、稳定与发展进步。[8] 具体而言：其一，诉前程序是检察权、司法权对行政权予以尊重的体现。诉前程序虽是检察权的体现，但其并不直接引起实体裁判，不能代替行政机关履行职责，毕竟行政公益诉讼的目的在于“督促执法”[9]；其二，诉前程序是促使行政机关自我纠错、履行职能的有效手段。行政权在我国的行政法中具有基础地位，也是传统意义上的行政规范内容，通过有效方式保护公共利益是其基本目标。[10] 在公共利益的保护上，行政机关更具专业性、及时性、主动性，与行政诉讼相比，诉前程序使行政机关的上述优势予以彰显。行政公益诉讼主要涉及环境保护、资源保护领域，行政机关行使的行政权的高效性，在环境行政执法中尤为凸显。此外，检察建议方式更具柔性，从而能够有效规避行政机关与检察机关的冲突，使得社会更加稳定，权力运作更为和谐。其三，通过“诉前程序”，提升检察机关的职能，让司法资源得到合理分配，不至于陷入权力冲突与混乱。[11] 在我国的公益诉讼试点过程中，就显现出诉前程序具有的分流效果。需要指出的是，公益救助也需要花费资源与成本，这一点应当在相关的制度设计中加以体现，且应遵守成本与效益原则。
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