紧急状态的发生会促使国家当局使用紧急权力，[6]一旦这种权力运行不当将使公民的基本权利与自由遭受侵害。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）曾指出，危及国家安全的情况是无限的，因此将宪法的桎梏强加于其所承诺照拂的权力显然是不明智的。[7] 国际社会关于“紧急状态”的立法模式主要可分为两类：目的主导型与权利主导型。[8] 关于“紧急状态”的制度构建主要采取了基于目标的方式，也就是目的主导型。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《突发事件应对法》、《戒严法》均围绕紧急状态发生时的国家公权行使展开，须更加重视公民权利保障在立法中的价值导向作用。作为ICCPR 的签署国，我国可以参考该公约第4 条第1 项对于“克减的程度以紧急情势所严格需求者为限”的要求，并禁止克减第4 条第2 项中所列生命权、反酷刑义务、禁止奴隶制度、人身安全及自由、法律上的人格权、定罪量刑、良心与宗教信仰自由等八项权利。[9] 采取目的主导型方式的各国在针对紧急状态立法时更多是以发挥政府效能为重点。我国《突发事件应对法》第1 条及第11 条提出了“保护人民生命财产安全”“……有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”的要求。此类有关公民权利的原则性规范表明了紧急状态下的公权运行也应当以尽可能地保护公民权利为基本价值追求。《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《破坏性地震应急条例》等针对具体的紧急状态予以了特别规定并围绕政府职能发挥与公权运转展开。未来，欲实现实践中权利与权力平衡，相关立法活动还需着眼于紧急状态下权利限制的程度与范围。
关于紧急状态下公民权利因公权行使遭受限制甚至侵害的部分，《突发事件应对法》中仅有第12 条针对“财产被征用或者征用后毁损、灭失的”情形作出了规定，显然并不足以对普通公民权利提供周延的保护。ICCPR 确认的克减权一方面是国家在紧急状态下所应履行的公约义务的克减，此时“克减权”中的“权”指代的是国家在一定限度内免责的权利；另一方面，为应对紧急状态、维护国家安全与社会稳定，政府对内采取的应急措施使公民权利受到限制，这里的克减权应当理解为政府基于自由裁量权（margin of appreciation）为克服紧急状况、恢复国家秩序对内防控、管理的权力。[10] 本文探讨的国家克减权主要是后者，即与私权相对立的、对公民权利造成限制的权力。
为避免政府的紧急权力遭到滥用，国家克减权的行使范围和程度均须被约束于合理的限度之内，克减权的行使应当始终以维护更广泛的公民权利为价值导向。ICCPR 以列举的方式明确了即使在紧急状态中也不能够被限制的公民权利。这是国际社会中较为常见的一种以清单形式来明确必须予以保护、不得被限制的公民权利的立法模式，即“护权清单”。[11] 清单模式的列举为行政机关具体实施应急措施提供了参考，但是比较此类公约或部分国家国内法中的相关规定不难看出，各权利清单之间是存在出入的。例如，《美洲人权公约》（American Convention on Human Rights，以下简称ACHR）第27 条第2款就列举了11 项在国家获得进入紧急状态的许可后也不得遭受限制的权利，同时还要求不得暂停实施为保护这些权利所必需的司法保障。[12] 《欧洲人权公约》（European Convention on Human Rights，以下简称ECHR）同样对于克减条款进行了规定。ECHR 第15 条明确了国家行使克减权应先满足的三项条件：①须存在威胁国家生命的战争或其他紧急状态；②克减行为应被严格限制于应对紧急状态所需的限度之内；③各国在行使克减权时不得违背其基于国际法承担的其他义务。同时，ECHR 第15 条第2 款也采取了列举的方式规定[13]，除合法战争造成的伤亡以外，生命权、禁止酷刑、任何人不得被奴役、罪刑法定等四项内容不在国家可克减的义务之列。换言之，ECHR 缔约国公民的这四项权利即使在紧急状态下也不得因政府公权运行而减损。(www.xing528.com)
ICCPR、ACHR 与ECHR 对于不可克减的公民权利的列举各不相同，静态的权利清单很难适应紧急状态的具体情况对不可克减的公民权利进行准确的穷尽式列举。ECHR 对于克减权行使的先决条件的规定或可为各国所借鉴，应当更具灵活性，考虑到紧急状态本身的不稳定性，清单范围可以适应情况发展而相应收缩或扩大。同时，为了避免“朝令夕改”现象的发生，法律应当对清单范围调整的主体、程序等作出严格规定。[14]
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