中国文化产业：创新环境及优化路径

李凤亮　潘道远^**

近年来，我国文化产业发展迅速。国家“十三五”规划中明确提出将文化产业建设成为国民经济支柱型产业，文化产业面临着如何实现创新发展的问题。目前学术界针对文化产业创新的研究大致可分为两类：一是对文化产业创新现象的总结和归纳，这类文献一般疏于研究文化产业创新具体机理。二是从纯制度分析框架研究文化创新政策，这类研究政策梳理较多，缺乏从政策到产业再到创新的层级逻辑：政策本身并不构成生产创新，只有作用于政策对象时形成激励才会引致创新，研究政策创新的最终目的，是研究新的政策如何调整激励以促进社会生产的创新。

文化产业发展至今，呈现出多元化和开放化的态势，单从文化角度或产业角度的分析不能涵盖实际状况，将创新系统纳入文化产业分析是一种趋势。但从方法上看，研究产业创新系统的理论模型大多过于抽象和一般化，文化产业的创新体系又存在独特性——如文化创新既是文化产业创新的结果，同时又是来源，这种循环因果关系在其他产业中不具备普遍性。

创新除了科学进步引致的技术创新，还应包含产业创新，即产业内部、关联产业之间互相竞争、反馈、融合、模仿引致的创新，以及伴随文化产业发展孕育出的文化创新，三种创新均是经济发展的主动力，对制度环境有依赖性。文化产业创新体系构建是市场自发、企业主导和全民参与的过程，政府政策在其中发挥举足轻重的引导作用。研究政策对文化产业创新的具体作用机制，必须从政策体系与制度环境的关系入手。

制度环境是制度在某一特定区域和某一特定时段内的静态呈现，通过制度安排来实现，通过制度变迁形成动态发展路径。一种制度安排一旦确定，会在一段时间内构成相对较稳定的制度环境，它是产业成长的土壤。福里斯（Frith）将文化产业政策分为两个层面，即核心层和辅助层⁽¹⁾。本文以政策为中心研究产业制度环境，可借助这种分类方法：文化产业创新的核心制度环境由各类直接作用于产业的政策构成，外围制度环境由相关政策、法律法规和其他社会因素构成。

核心制度环境由国家文化政策和各类直接作用于文化产业的产业政策组成。其一，文化政策的一个重要作用是引导和规范主流文化。随着改革开放和市场化进程的深化，我国文化事业出现了诸多变化，一个重要特征是，吸纳社会资本进入后，文化产业融合进文化事业，并成为推动文化事业发展的一股重要力量。以文化治理为目的的文化政策必定会直接影响文化产业的组成和发展，构成文化产业创新的核心制度环境。其二，在我国众多产业政策中，有一类产业政策以文化产业相关行业为政策对象，直接作用于文化产业的各经济主体，例如从中央到地方的文化产业规划、文化产业下属各行业的发展规划、文化产业与其他产业融合政策等均是直接性产业政策，这类政策引导社会资源在产业间流动，影响企业投资决策，也构成文化产业创新的核心制度环境。

外围制度环境由多种因素组成，从经济角度看，首先是相关产业政策和区域政策，其次是法律法规、社会习俗、人文历史、区位环境、地方经济水平等。相关产业政策并不直接作用于文化产业，但从外围构成文化产业创新的支撑力——产业之间具有相互关联性，一些产业是文化产业生产链中的上下游或平行产业，如制造业，针对其实施的政策能产生整合效应或协同效应；另一些则是国民经济的基础支撑产业，如金融业，针对其实施的政策能对文化产业创新产生支持作用。区域政策则决定了文化产业的地区平台，其最重要作用是决定要素资源的空间分布，从而引导文化产业的集聚或集群，形成创新的基础。法律法规、社会习俗、人文历史等社会条件也是文化产业创新的外围制度环境，其形成时间长，具有内在影响力，但不具备短期调整的性质，应是长期改善和构建的对象。

有两点需要强调：一是应区分文化政策和文化产业政策。根据学者米勒和尤迪斯（Toby Miller & George Yudice）的观点，文化政策是指以制度上的支持来引导美学创造性和集体生活方式，并是串联这两个方面的渠道和桥梁。⁽²⁾麦圭根（Jim MCguigan）则认为文化政策包含有关文化政策“本身”的政策和作为文化“展示”的政策，前者包括公共经费资助艺术的政策、媒介调控政策、文化身份的协商构建政策，后者包括国家形象放大的政策和经济还原主义的政策。⁽³⁾利用经济手段还原文化活动的政策不包含在文化政策“本身”以内，文化政策本身并不包含稀有资源的分配，侧重于政府对文化发展的引导和规制，影响文化产业却不仅限于文化产业政策的范畴。比较而言，文化产业政策则是经济政策的从属，侧重于政府对文化市场的干预，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业技术政策等领域的政策总和。二是通常划分制度环境的维度是外在制度和内在制度（或正式制度和非正式制度），法律法规和政府政策同时归类为外在制度。本文将一部分政策视作核心制度环境、将法律法规视作外围制度环境，是基于两点考虑：首先，中国的实际国情是从中央到地方政策较多，但法律法规相对薄弱。如美国等国家，一部知识产权法能涵盖大部分行业，各州也有独立的法律，却少有文化产业政策，中国的政策几乎能驱动整个产业发展，政策体系不能不作为制度环境考虑的重点。其次，将法律法规归类到产业创新的外围制度环境，落脚点在产业创新。少有直接鼓励创新的法律，常有鼓励创新的各种政策，所以对创新而言，法律提供的是外围保障，而不是驱动力。如知识产权法是为了促进和保障技术创新，并不直接作用于产业融合、新业态生成等形式的产业创新。但是“外围制度环境”不等同于“不重要制度环境”，只是发挥作用的途径不一样。

文化产业的创新有内外两种来源，外源创新是来自于产业内或产业外不受产业结构和形态影响的纯技术创新。传统的“熊彼特主义”创新经过发展演化出以技术变革为对象的技术创新经济学和以制度变革为对象的制度创新经济学。尽管侧重点不同，但两者都是以技术创新为核心分析问题，后者只是将创新主体的激励机制与外部制度环境结合起来，目标仍是寻求有利于技术创新的制度体系。技术创新根源是人的智慧才能，受知识水平、技术积累的限制，制度的作用是在已存知识技术条件下给予最大程度的激励。这种创新内生于经济发展，对产业而言却是外源创新，因为创新能力的高低既不受企业家的控制也不因产业规划者的意志而改变。无论是技术创新还是制度创新均不是发生在真空环境中，技术创新所推进的产业动态和制度创新维系的产业结构均着力于产业，互联网时代产业要实现多元化融合发展，必有一种内源创新推动产业革命。

文化产业的内源创新来自于产业内部或产业之间融合形成的创新，有三条具体创新路径。

（1）文化产业通过空间集聚或集群达成信息或资源共享，或与科研机构合作产生知识溢出效应，生成新企业新产品，或提高行业内或地区内的整体生产效率。这类创新的主要方法是模仿和移植，知识和技术在集聚区形成的“洼地效应”对中小企业尤为重要。产业集群使公共资源更集中，企业投资或政府设立交易平台、服务中心或科研中心大幅提升信息流通的效率，为技术和创意移植提供了便捷性。如创业孵化器以低成本为创业者提供办公条件和服务设备，让初期创业团队共享资源信息、共同成长。2016年，中关村内平均每天诞生科技型企业40家，均是来自于创意共享基础上的产业创新。

（2）产业链中上下游企业整合，产生新的综合性生产企业或分工更专业的中介企业，提升产业链整体运作效率。文化生产面临创意成果转化的问题，原来产业链中较分散的文化资源通过实力较强的核心企业整合，实现内容与渠道融合创新。如恒大成立文化产业集团，整合电影制作、经纪、发行、唱片、院线和动漫六个板块，实现影视娱乐文化全产业链的运营，能优化影视、音乐等文化资源配置。又如蓝海创意云和猪八戒网等一批新生互联网创意企业，将创意或技能转化为经济价值，形成新的产业链中介，进一步拓展和挖掘产业链中人的价值。这些均是来自产业链的创新。

（3）文化创意为核心媒介，与其他产业融合形成新的产品和业态。这种创新以文化产品市场的消费为牵动力，是典型的需求拉动型的创新。较常见的，一是文化内容填充科技平台，例如微信结合内容产业形成微信生态圈：内容提供者利用微信账号，以垂直媒体方式迅速地形成推送惯性，通过扩大影响力的方式获取经济收益。二是传统文化产业在互联网模式下的复兴，例如故宫博物院利用自主研发的“胤禛美人图”“皇帝的一天”等手机应用积累用户，进一步通过互联网电商发布和销售文化产品，实现互联网时代传统文化的活化与复兴。三是文化创意渗透进以制造业为代表的其他行业，例如东莞一家名为“葫芦堡”的传统儿童家具企业，通过注入文化基因升级为“家具+动漫”企业，生产出的智能胎婴床还未上市就收到全球各地数千万元订单。由于加工制造利润的持续降低，大量传统制造企业谋求转型，诸如此类的将文化创意融合进其他行业并组成新企业、诞生新模式、形成新业态的现象构成了产业创新的一条重要路径。

文化创新兼具内源创新和外源创新两种品质。一方面，作为文化艺术创作形式的创新，文化创作者带来新思想、新作品、新观念、新创意，无异于纯技术创新；另一方面，作为一种思想观念和社会习俗的革新，文化创新又是社会大众从科技进步和产业创新中吸取新知识、新思维，并综合、加工、改造、重塑传统文化的过程，是产业创新的结果。因此，凡是有利于内源和外源创新的制度环境改善，均能促进文化创新，但是在此过程中需要文化政策把握文化创新的方向，以剔除文化创新过程中并生的文化糟粕和不良风气。

制度环境对文化产业创新的作用模型如图1所示。文化政策和直接产业政策的主要作用是促进文化产业集聚以及与相关产业联动。文化政策主导国家文化发展同时发挥对主流文化选择功能，对产业的作用有二：其一是通过国有企业和事业单位主导文化事业，在产业化过程中会导致集聚，如我国各地的广播电视、新闻报纸等行业均是国有或国资控股占主导地位，产业集聚度高；其二是符合政策扶持的产业可获得丰富的文化资源，例如印象丽江文化产业公司与政府联合开发“丽江印象”等具有民族特色的实景歌舞表演，与此类似的富集文化资源的企业容易成为产业核心。直接产业政策则是直接通过规划、引导、规制产业集聚或联动。

图1　制度环境对文化产业创新的作用机理

区域政策的主要作用是促进产业的空间集聚与集群。一些直接与文化产业政策结合使用的区域政策，例如华侨经济文化合作试验区、平潭国际旅游岛等，会通过特定行业税收优惠、政府补助、置地便利、人才补贴和完善基础设施等方式吸引投资，以支持区域内文化产业的发展，形成以某一具体行业为核心的文化产业群。但大多数区域政策并不针对具体产业，而是决定一个区域内多数产业的资源配置，地方政府会以主导产业为核心引导产业集群。此时，如果文化产业是地区非主导产业，一方面会作为配套产业参与集群，并在产业结构升级的过程中逐渐发展成主导产业，另一方面能通过文化创意的渗透力连接和融合相关产业。

相关产业政策的主要作用是促进产业链的整合和产学研合作，此外相关产业政策亦在产业集聚、集群和联动中起辅助作用。对国民经济发挥基础性支撑作用的产业政策均能促进产业链整合或产业集聚，典型的如金融产业中鼓励企业融资并购或降低中小企业融资成本等政策。2015年文化传媒行业共发生并购事件166起，并购总规模达到1 499.04亿元，横向并购加剧产业集聚，纵向并购促进产业链中资源的整合，并购案例增加的基础因素是金融产业政策支持。另外，科技政策、产业园区政策和教育产业政策等会影响到一个地区内产学研合作平台的数量和质量。文化产业与知识创造部门的协作创新亦受到这些相关产业政策的直接影响。

产业的需求即文化消费受到整个产业外围制度环境的综合影响。产业政策能发挥一定的功能：一方面，相关产业政策会驱动文化消费的行业间替代，如电子书、有声读物的兴起导致对传统出版业的需求逐渐转移至网络阅读平台，互联网电商的扶持政策会加剧这种倾向；另一方面，产业规制政策可以直接影响文化消费品的需求种类，如中国广电总局公布的相关禁令，会影响广播电视、影视制作方面的国内需求。然而，文化需求是人类社会中相对高层次的需求，影响需求量和种类的深层因素应该是经济发展水平和地区文化氛围。例如，上海的会展业在国内名列前茅，会展行业需求旺盛得益于上海在经济高水平运行下孕育出高度集中的服务业；北京音乐产业发达，首都音乐文化创意产业集聚区、音乐北京博览会等在国内首屈一指，得益于北京作为首都的流行文化氛围。因此，通过扩大文化需求数量和范围以刺激产业创新是持久的过程，产业政策是短期突破口，围绕经济和文化的外围制度环境建设才是根本。

改革开放后，我国文化产业创新制度环境演进经历了四个阶段。

第一阶段是文化产业制度环境的萌芽期（1978—2001年）。该阶段改革开放刚起步，文化产业逐步摆脱文化政治教育功能，体现出一定的经济属性，但文化产业的发展仍以文化事业建设为核心路线。直至该阶段的后期，1998年成立文化部文化产业司、2000年国民经济“十五”计划建议中首次提出“文化产业政策”的概念，文化产业的正式和核心制度环境才出现雏形。

第二阶段是文化产业制度环境的形成期（2002—2008年）。2002年党的十六大报告首次将文化产业与文化事业相提并论，标志着文化产业成为文化体制改革中的经济主体，在国民经济中占有独立地位。该阶段大量直接作用于文化产业的政策出台落实，鼓励非公有资本的参与、鼓励文化产品与服务出口以及制定产业分类标准，基本形成文化产业的核心制度环境。

第三个阶段是文化产业制度环境的纵深发展期（2009—2012年）。该阶段核心制度环境日趋完善，外围制度环境开始体现支撑力和推动力。2009年我国第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》正式出台，标志着文化产业已经上升到国家战略性产业。围绕该项规划，各部门、各地方出台了一系列针对文化产业及其细分行业的补充政策。同时，以法律法规和相关产业政策为具体体现的外围制度环境逐步形成，如2011年正式实施的《中华人民共和国非物质文化遗产法》、2011年发布的《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》以及《出版管理条例》《音像制品管理条例》《营业性演出管理条例》等一系列法律法规：《关于金融支持文化出口的指导意见》《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》等一系列相关产业政策共同构成外围正式制度环境框架。框架下如动漫、影视、软件、网络与信息服务等新兴文化产业出现井喷式发展，行业内生成的资本集聚和消费需求引致的市场热情极大充实了非正式制度内容。

第四个阶段是文化产业制度环境的融合创新期（2013年至今）。党的十八大报告将促进文化和科技融合提上议程，标志着文化产业制度环境进入新的调整期。在文化产业发展跨过初级阶段后，文化迸发出其内生的创新力和渗透力，逐渐影响并融入经济社会的其他部门。知识、思想、创意借助互联网传播，并迅速与其他产业结合形成新业态，同时又反馈回文化产业，加速产业融合升级。新时期的文化产业已与传统的有很大不同，以至于很难区分一个具体的企业是否隶属于文化产业。这种转变的典型特征是企业由提供文化产品和服务转变为提供创意思维或创造新生产生活方式。构建适应跨门类、跨要素、跨行业、跨地域和跨文化融合新业态的体制成为制度环境改善的基本方向。(www.xing528.com)

表1列举并归纳了2013年以来中央及各地方政府出台的相关政策，由此构造出文化产业制度环境的主体框架。

可以发现，中国文化产业制度环境进入融合创新期后，呈现以下特征：

表1　当前中国文化产业制度环境的政策构成

（续表）

一是中央出台的直接产业政策和文化政策有减少趋势，数量和速度相对滞后于迅猛发展的文化产业。我国文化产业占GDP比重从2012年的3.48%增长至2015年的3.97%，四年产值平均增长率达到12.6%，文化创意与众多领域交叉融合，成为经济增长的亮点，但2013年后国务院公布带有“文化”二字的相关政策中，除了各地区文化名城批复之外，具体只涉及设计服务、贸易和文物单位三个方面。例如，在文化产业制度环境酝酿期，国务院和文化部1978—2002年出台的相关政策法规只有37条；在2003—2012年间的形成期和纵深发展期则多达466条；而进入融合创新期后，2013—2016年期间只有64条。一些新业态尚未形成规模导致文化产业呈现混合式发展态势，凸显出总体规划性政策相对行业发展有空白区，产业创新的制度空间大。

二是存在地方性制度需求，且倾向于引导文化与其他产业融合创新。我国区域发展不平衡，各地区积累的文化和经济资源数量和内容上均有差异，不同地区发布的产业政策均结合实际情况有融合引导倾向。如：2012年安徽省的《关于加快推进文化科技融合发展的实施意见》，2013年福建省的《关于加快推进文化与科技融合发展的实施意见》，2013年广东省的《关于促进文化和科技融合发展的意见》，2016年山东省的《关于进一步促进文化和旅游融合发展的意见》等一系列省级融合性政策以及各地市级相关政策，共同构成地方性政策体系。地方性政策有两大热点方向：①是鼓励文化产业与科技融合；②是鼓励文化产业与旅游业融合，表明各地方政府正致力于为地区文化产业创新发展提供积极的制度支持。

三是外围支持政策日趋完善，但法律法规仍有不足。近年中央及各地方出台的支持文化产业相关政策涉及金融、外贸、科技和制造等领域，并逐渐打造出紧密关联的产业平台，无论是文化产业自身创新还是与其他产业融合创新，均能得到政策支撑。但是，文化产业内细分行业交错复杂，新兴业态生长速度快、涉及领域多，我国的法律法规制定相对落后。例如近几年兴起的网络直播行业，因为没有相关法律加以规制，导致行业良莠不齐乱象丛生。“互联网+”时代诞生出一批诸如此类产业，法律上只有《网络安全法（草案）》予以涵盖，缺乏针对性。针对新生行业的法律法规亟待完善。

四是行业内交流增多，但影响力有待增强。近年来，文化创意产业论坛、文化产业新年论坛、文化科技创新论坛、文化产业高峰论坛等一系列跟文化产业相关的论坛和会议蓬勃开展；如北京文博会、深圳文博会、西部文博会、海峡文博会等各种文化产业博览会遍地开花。大量民间或半官方论坛、行业会议、博览会等行业交流形成常态化的非正式规范，逐渐成为外围制度环境改善的重要推动力。但值得注意的是，一些行业交流活动缺乏广泛的影响力和品牌效应，如果在行业交流中不能形成有影响力的评价标准或行业共识，则会降低文化产业创新的激励水平。

上文分析中可见，我国文化产业创新的制度环境是由多个部门、中央和地方、政府和社会共同构建的复杂体系，政府政策在其中发挥主要作用。因此，构建合理的政策结构、连贯的政策思路、高效的政策落实是优化制度环境的根本路径。

当前中国与文化产业相关的各种政策存在两个问题：一是政策制定者分散，从国务院到下属各部门，如文化部、科技部、财政部和工信部等，均有发布文化产业的相关政策的权力。二是政策目标分散，各部委制定的政策均只涉及自己所管辖的领域，政策之间缺乏连接贯通。要优化政策结构首先要从优化政策制定过程着手，例如在日本，产业政策通常由通产省负责制定并加以统筹实施。我国中央政府应明确政策思路，并由具体的部门负责政策研究、制定、考查和反馈，其他相关部门负责配合落实政策。具体到文化产业，政策制定可由国务院牵头，文化部负责具体操作实施，相关部门共同参与制定。

保证政策结构合理性的同时还要保证政策的有效性。一方面是政策制定的有效性，政策部门应平衡围绕公共文化事业建设为主干的文化政策和围绕经济建设为主干的产业政策，最大限度地调动文化资源和经济资源，打破产业壁垒，积极修订的政策规定，保证政策的经济性和时效性。另一方面是政策实施的有效性，中国是一个大国，政策的落实有赖于各地方政府，从中央政策到地方配套的过程必须以适当的制度激励为保障，因此，中央政策要给地方政府腾出足够因地制宜的空间，以保证政策有效实施。

文化产业政策具体可分为产业结构政策、产业组织政策和产业发展政策。过去，我国产业政策多注重行业规划和布局，但随着“互联网+”时代的到来，产业融合加速，产业形态多元化，文化产业发展面临的新形势和问题不断涌现，产业规划相对于产业发展往往具有滞后性。如果产业新动态不能及时反映到政策规划层面，政策规划就成为一种约束性制度环境。文化产业已经从“分业发展”走向“融合发展”，“文化产业内各个行业主管部门规划式的发展，将越来越为跨行业的融合发展取代，甚至为文化经济普遍融合发展所取代；文化产业将从区域性竞争发展走向统一市场条件下的整体协调可持续发展，地方政府本位的发展模式将被国家层面、由综合经济管理部门主导的发展模式所取代”⁽⁴⁾。

日益复杂的行业环境和快速变化的行业动态要求顶层设计关注文化产业的核心和通用内容，由粗线条规划取代细分行业规划。发达国家文化产业的顶层设计往往不以具体产业为核心，如美国文化产业秉承自由主义传统，强调文化产品生产、销售的高度市场化和政府干预的最小化，美国没有直接的文化产业政策，但其通过知识产权制度维护了文化产业的繁荣；日本文化产业政策则注重内容规制，日本在内容方面的产业政策非常系统，政府把振兴内容上升到国家战略的高度进行统筹谋划。我国文化产业发展壮大也面临着体系庞杂、产业规划过细的问题。核心制度环境优化应从以产业发展政策为重心转移到以产业组织和结构政策为重心。例如，以保护知识产权、促进市场有效竞争为核心，设置负面清单，尽量简化行政规划的政策能更大限度地发挥市场自主创新潜力。

提高外围制度环境的弹性要以完善法律法规为主，以放松政策性规制为辅。相对于快速发展的文化产业，我国的文化产业立法较为薄弱。尤其是文化产业下的细分行业，在立法缺乏的情况下，基本依靠一些临时性出台的政策措施来解决发展中的问题。政策易变性强、导向性强，法律相对稳定，效力强，能够将行之有效的措施固定化，降低制度变化的不确定风险；政策一般同时规定“有何为”和“有何不为”，而法律一般规定“有何不可为”。所以从导向性和适应性的角度，政策相对缺乏弹性而法律富有弹性。当前文化市场上如盗版、假冒、有偿新闻、虚假广告、暴力色情等现象泛滥，凸显了行业法律法规不完善，亟待加强知识产权保护，文化资源保护，消费者权益保护及文化产品和服务内容、质量等方面的法律建设，构建公平竞争秩序，保障文化产业创新的内在激励。

外围制度环境对经济行为应有足够的包容性，重构对文化产业的经济性规制是主要途径。一些发达国家经验表明，市场机制是发挥内源创新、激励外源创新的有效制度，政府对市场的包容性在于维护而不是限制市场。外围制度环境应以促进市场竞争，确立和强化市场在文化资源配置中的基础性作用，打破条块分割的市场格局，建立开放的市场体系为建设目标。例如，在可引入竞争机制的行业，放松乃至取消阻碍竞争的规制措施；对于政府确应有所管理但不必审批的事项，可转变管理方式，如改为核准或备案。

注释

(1)　Frith.S.，“Knowing one's place：The culture of cultural industries”，Cultural studies from Birmingham，1991，1（1），pp.134—155.

(2)　Miller T.，Yúdice G.，Cultural policy，SAGE，2002，p.35.

(3)　[英]吉姆·麦圭根《重新思考文化政策》，何道宽译，中国人民大学出版社2010年版，第18页。

(4)　王家新、章建刚《中国文化产业发展报告（2012—2013）》，社会科学文献出版社2013年版，第8页。

*　本文系国家社科基金重大项目“文化与科技融合创新的内在机理与战略路径研究”（项目号：11 & ZD023）的阶段性成果。本文原载于《江海学刊》2017年第3期。

**　作者简介：李凤亮，1971年生，文学博士，南方科技大学党委书记，深圳大学文化产业研究院院长、教授、博士生导师；潘道远，1988年生，深圳大学文化产业研究院博士研究生。