民事诉讼费用的承担规定及公益诉讼的特殊性

诉讼费用的含义有广义和狭义之分。广义的诉讼费用，是指当事人进行民事诉讼所支出的一切费用。狭义的诉讼费用，是指当事人进行民事诉讼向法院交纳和支付的费用。本文所称诉讼费用是指狭义的诉讼费用。

对于民事公益诉讼的诉讼费用，《民诉法司法解释》 没有明确规定。《环境公益诉讼司法解释》 第33条规定：原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照 《诉讼费用交纳办法》 的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。第34条规定：社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款；涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。

根据上述法律规定，对于民事公益诉讼案件的诉讼费用的承担，法律并没有做出特殊规定。从目前的情况看，法定组织提起公益诉讼，特别是环境公益诉讼，大都面临取证难、费用高等问题，不少法定组织怠于提起民事公益诉讼，客观上影响了公益诉讼制度作用的发挥。从司法实践看，民事公益诉讼案件大多涉及面广，案件金额相对较高，提起公益诉讼涉及的诉讼费用也比较高。同时，由于获得证据的信息不对称，原告在提起公益诉讼时可能并没有十足的把握，加之面临诉讼费用过高问题，导致符合条件的诉讼主体放弃公益诉讼。针对上述问题，笔者认为，应当从以下两个方面采取措施，完善相关的法律制度：

第一，公益诉讼实行特殊的费用收取制度。公益诉讼的特殊性决定，其诉讼费用的承担也应当区别于普通民事诉讼。涉及民事公益诉讼案件，虽然涉及较高的诉讼金额，但是，为了鼓励法定主体提起公益诉讼，更好地保护公共利益，应当改革诉讼费用收取制度，采用特殊的诉讼费用收取办法：检察机关作为原告提起公益诉讼本属于检察机关的法定职责，目的是维护国家利益和社会公共利益，因而，检察机关提起公益诉讼花费的费用，包括诉讼费用，应当由国库支出。^[85]其他法定组织和公民个人提起公益诉讼，因公益诉讼具有复杂性，涉及的费用比较高，诉讼费用的数额也相对比较大，往往是法定组织和公民个人难以承受的。如果因为诉讼费用导致相关的法定组织和公民个人丧失提起公益诉讼的积极性，无疑会使法律规定付之东流。因此，其他组织和公民个人提起民事公益诉讼的，诉讼费用的承担应当作出特殊规定，即原告可以暂不预交诉讼费用，案件审结后，原告胜诉的，诉讼费用由被告承担^[86]；原告败诉的，诉讼费用可以用公益诉讼基金支付。

第二，建立公益诉讼基金制度。在美国，联邦法院对公益诉讼案件都是按件收费，而且诉讼费用非常低，不会对公益诉讼人造成任何经济上的压力。此外，国外还有关于诉讼保险制度的相关规定，即将原告的诉讼风险转嫁给保险机构，由保险机构承担败诉的风险，诉讼风险的承保对象和承保范围一般包括诉讼费用和律师费用。^[87]从我国目前的情况看，建立公益诉讼基金制度可能更加可行。通过建立公益诉讼基金，用于支付有关的诉讼费用，同时使奖励基金得到落实。具体办法可以是，法定的公益诉讼主体提起公益诉讼胜诉后获得的款项，除支付相应的修复、赔偿费用外，所余款项可以用来建立公益诉讼基金，一方面用于支付相关诉讼费用，另一方面用于奖励在公益诉讼中作出贡献的法定组织和公民，激励更多的法定主体提起民事公益诉讼。此外，为了防止有人恶意提起公益诉讼，对于恶意提起公益诉讼者，应当给予严厉惩罚。

* 刘金华，中国政法大学教授，法学博士。

[2] [英] 霍恩比：《牛津高阶英汉双解辞典》，李兆达译，商务印书馆1997年版，第1196页。

[3] 边沁认为，“公共利益” 绝不是什么独立于个人利益的特殊利益。共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和？不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。[英] 边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。

[4] 朱晓飞：“公益诉讼语境下的 ‘公益’ 涵义理解”，载 《环球法律评论》 2008年第3期。

[5] 王太高：“公共利益范畴研究”，载 《南京社会科学》 2005年第7期。

[6] 王令：“我国私有财产征收制度的立法初探——由违法拆迁案反弹切入”，载 《中国民商法实务论坛论文集》，2005年。

[7] 参见 “公共利益”，载百度百科：https：//baike.baidu.com，访问日期：2018年3月7日。

[8] 张旺：“美国的民主政治与决策效率”，载 《河南师范大学学报 （哲学社会科学版）》 2001年第6期，转引自谢云东：“浅析 ‘公共利益’ 的理解与界定”，载 《人民法院报》 2006年10月19日。

[9] 周枏：《罗马法原理》，商务印书馆1996年版，第886页。

[10] 潘申明：《比较法视野下的民事公益诉讼》，法律出版社2011年版，第23页。

[11] 周枏：《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第888页。

[12] 廖中洪主编：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第206页。

[13] 林峰：“民事公益诉讼若干问题研究——以无锡太湖蓝藻污染事件为视角”，复旦大学2008年硕士学位论文，第28页。

[14] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第386～387页。

[15] 叶明：“公益诉讼的局限及其发展困难——对建立新型经济诉讼的几点思考”，载 《现代法学》 2003年第5期。

[16] 王健：“公益诉讼：缓行还是推行”，载 《法律与生活》 2002年第11期。

[17] 孙笑侠：“论法律与社会利益”，载 《中国法学》 1995年第4期。

[18] 郑晨：“有关民事公益诉讼的法律思考”，载 《科技创业月刊》 2009年第1期。

[19] 公益诉讼是为了保护公共利益而引发的诉讼，提起诉讼的原告与案件并不一定存在直接的利害关系。我国1991年 《民事诉讼法》 第108条规定，提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，排除了与案件无利害关系者的诉权，从法律上排除了提起公益诉讼的可能性，使得公益诉讼的提起虽然受到社会各界的普遍关注，但是却得不到法律的明确支持。

[20] 邓承立：“构建我国民事公益诉讼制度初探”，苏州大学2004年硕士学位论文，第9页。

[21] 《美国1890年谢尔曼反托拉斯法》 规定：“检察官可以根据司法部长的指示，以民事诉讼的形式，禁止和限制违反谢尔曼反托拉斯法的行为。” 由此，美国的民事检察制度得以产生。1914年美国又制定 《克莱顿法》，以弥补 《谢尔曼法》 的不足。该法规定：“州司法长官作为政府监护人代表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼，以确保其自然人因他人违反谢尔曼法所获得的金钱救济。对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。” 阮大强：“论在我国建立经济公益诉讼制度的根据”，载 《天津师范大学学报》 2001年第4期。

[22] 高小田：“美国实施反欺骗政府法”，载 《法制日报》 1990年4月20日。

[23] [美] 哈泽德、米歇尔·塔鲁伊：《美国民事诉讼法导论》，张茂译，中国政法大学出版社1998年版，第2页。

[24] 张文慧：“国外民事公益诉讼制度的分析”，载 《法制博览》 2015年第7期。

[25] [意] 莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第83页。

[26] 这种诉讼被称为 “告发人诉讼” 或 “检举人诉讼”，其目的在于宣告或禁止下列情况：危害公共利益；法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益而必须加以遏制；为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫。苏文卿：“诉讼法发展的新动向——国外公益诉讼制度鸟瞰”，载 《探索》2003年第5期。

[27] 赵慧：“国外公益诉讼制度比较与启示”，载 《政法论丛》 2002年第5期。

[28] 张卫平：《诉讼构架的程式——民事诉讼法理分析》，清华大学出版社2000年版，第329页。

[29] 张文慧：“国外民事公益诉讼制度的分析”，载 《法制博览》 2015年第7期。

[30] 胡锦光、韩大元：《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社1993年版，第275页。

[31] 赵欣：“各国民事公益诉讼制度比较研究”，载 《前沿》 2010年第6期。

[32] 根据 《法国民事诉讼法》 的相关规定，下列案件应当通报检察院：①涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件。②先行中止追诉程序、集体复查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件；对法律规定检察院应当提出其意见的所有案件，检察院均应得到案件的通报。检察院可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件。法官得依职权决定向检察院通报某一案件。向检察院通报案件由法官负责进行，有特别规定者除外。在已经通报案件的情况下，检察院应得到开庭日期的通知。参见 《法国民事诉讼法典》 第421～429条的规定。

[33] 《法国新民事诉讼法典》，罗结珍译，中国法制出版社1999年版，第85页。

[34] 赵欣：“各国民事公益诉讼制度比较研究”，载 《前沿》 2010年第6期。

[35] 唐伟源、谢志强：“民事检察制度比较研究”，载 《河北法学》 2009年第2期。

[36] [日] 室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第252页。

[37] 赵欣：“各国民事公益诉讼制度比较研究”，载 《前沿》 2010年第6期。

[38] 赵欣：“各国民事公益诉讼制度比较研究”，载 《前沿》 2010年第6期。

[39] [日] 棚濑孝雄：《现代日本的法和秩序》，易平译，中国政法大学出版社2002年版，第201页。

[40] 赵欣：“各国民事公益诉讼制度比较研究”，载 《前沿》 2010年第6期。

[41] 韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第27页。

[42] 马守敏：“公益诉讼亟待开放”，载 《人民法院报》 2001年6月15日。(www.xing528.com)

[43] 根据法律规定，截至2017年 《民事诉讼法》 修改前，可以依法提起民事公益诉讼的机关仅限于海洋环境监督管理机关。我国 《海洋环境保护法》 第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

[44] 肖建华、唐玉富：“论公益诉讼的理论基础与程序建构”，载 《河南省政法管理干部学院学报》 2008年第1期。

[45] 《民事诉讼法》 第208条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出建议。” 第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请走出裁定的；（三） 再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。” 第211条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第二百条第 （一）项至第 （五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审的除外。” 第212条规定：“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定、调解书提出抗诉的，应当制作抗诉书。” 第213条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席。” 第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

[46] 陈兴生等：“民事公诉制度质疑”，载 《国家检察官学院学报》 2001年第3期。

[47] 王福华：“我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿”，载 《政治与法律》 2003年第5期。

[48] 杨秀清：“我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑”，载 《南京师大学报 （社会科学版）》2006年第6期。

[49] 王福华：“我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿”，载 《政治与法律》 2003年第5期。

[50] 汤维建教授认为，行政机关不宜被赋予公益诉权。李湘宁、唐丹妮：“‘审慎’ 公益诉讼”，载 《财经》 2011年第27期。

[51] 2017年6月27日，全国人民代表大会常务委员会对 《中华人民共和国民事诉讼法》 作出了修改后，2017年6月30日上午，最高人民检察院召开新闻发布会，解读 《全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》 精神，介绍检察机关两年来开展公益诉讼试点工作主要情况和经验成效，并回答了记者提问。最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列介绍，截至2017年6月，各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法5162件，相关社会组织提起诉讼35件。起诉案件中，人民法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求。参见郭士玉：“检察机关提起公益诉讼制度全面实施”，载 《人民日报》2017年7月3日。

[52] 张晋红、郑斌峰：“论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础”，载 《国家检察官学院学报》 2001年第3期。

[53] 章武生：“论人民检察院发动再审权和对其他民事审判活动的监督权”，载 《人大报刊复印资料·诉讼法学、司法制度》 2004年第5期。

[54] 2017年1月14日，最高人民检察院检察长曹建明在全国检察长会议上表示，检察机关深入推进提起公益诉讼试点工作，2015年7月以来，13个省市试点检察院已向法院提起公益诉讼495件。自党中央决定和全国人大常委会授权，检察机关提起公益诉讼试点工作启动以来，这项旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益的重大制度改革，正在不断规范和创新中稳步推进。据统计，到2016年初，检察机关提起公益诉讼12件，截至2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。在提起诉讼的495件案件中，有民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件、行政附带民事公益诉讼1件。参见王地：“检察机关提起公益诉讼案件数量 ‘井喷’的背后”，载 《检察日报》 2017年2月26日。

[55] 《公益诉讼检察院试点办法》 第25条规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。” 2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了修改 《民事诉讼法》 的决定，确立了检察机关提起民事公益诉讼的主体资格，2017年6月30日，最高人民检察院召开新闻发布会，解读 《全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》 精神，回答记者的提问。最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列称，提起公益诉讼和诉讼监督，都是检察机关的法定职责，也是检察机关履行法定监督两种不同的方式。因为检察机关按照宪法规定是国家的法律监督机关，这两种职责都是基于检察机关的法律定位而产生的，在职能上应当说并不矛盾。检察机关在提起公益诉讼、依法启动诉讼程序、追究违法行为人、违法的行政主体的民事或者行政责任，是检察机关提起公益诉讼当中承担的职责，但检察机关作为诉讼监督机关，依法还应对民事和行政诉讼活动进行全程的法律监督，这两项职责在两个诉讼法当中都有明确的规定。为了这两种检察职能的履行，最高人民检察院在两个诉讼监督规则当中对如何履行这两项职责也都分别作了规定。在中央深改组审议通过的检察机关提起公益诉讼试点方案中明确了检察机关公益诉讼人的身份。在试点过程中，“两高” 也针对这一不同于普通原告的身份分别制定了两个实施办法，经过试点实践证明，这两个实施办法也是切实可行的。这次修法做了比较原则的规定，有关程序的问题还需要通过 “两高” 的司法解释进一步明确。检察机关在提起诉讼和案件审理的过程中，既要对诉讼的违法行为进行监督，也要尊重和服从法院的诉讼引导，不会影响案件的正常审理。比如检察人员在发现庭审活动中法院有违法行为或者情形的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议，不存在当庭对庭审进行影响的行为。

[56] 具体主要体现在以下两个方面：一是在诉讼过程中，检察机关权力过大会使诉讼双方当事人地位失去平衡。因此，对于检察机关提起民事公益诉讼，一方面应当明确地将检察机关的诉讼地位确定为诉讼参与人；另一方面还应当规定，与普通当事人相比，检察机关诉讼权利的行使应当受到一定的限制，即检察机关对实体权利不享有完全处分权，这也是检察机关在公益诉讼中作为原告身份的特殊之处。二是在公益诉讼中，检察机关具有原告与监督者双重身份，会造成角色冲突，影响审判独立。因此，在民事公益诉讼案件审理中，检察机关一旦进入案件审判程序，法律监督权便只能通过诉权的行使来实现，此时，检察机关的当事人身份凸显，法律监督者身份褪去，与对方当事人形成平等对抗的关系，在诉讼中享有当事人的地位和权利义务。例如，可以提供证据、进行案件陈述、进行法庭辩论、提出处理建议等，由法院依法对案件作出裁决，以保证审判独立，保证案件审理的公正性。当案件的裁决作出后，检察机关的法律监督者地位凸显，如果检察机关认为法院作出的生效裁判存在错误，检察机关可以提出抗诉。如果检察机关发现法院审判公益诉讼案件存在程序违法现象，检察院可以提出检察建议。冯秋菊：“论检察机关提起民事公益诉讼制度”，中国政法大学2016年硕士学位论文，第24页。

[57] 最高检办公厅主任兼新闻办主任王松苗表示，办理公益诉讼案件是检察机关履行法律监督职责的职权行为，因此检察机关的诉讼地位具有特殊性，《两高检察公益诉讼解释》 更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。参见倪伟：“‘两高’ 发司法解释明确检察院 ‘公益诉讼起诉人’ 身份政解”，载 《新京报》 2018年3月2日。

[58] 刘改新：“民事公益诉讼若干问题研究”，南阳理工学院2005年硕士学位论文，第14页。

[59] 宋朝武：“论公益诉讼的十大基本问题”，载 《中国政法大学学报》 2010年第1期。

[60] 郝霞：“公益诉讼原告资格初探”，中国政法大学2010年硕士学位论文，第14页。

[61] 邓永胜：“全国人大法工委官员介绍公益诉讼主体修改的原因”，载中国新闻网：http://www.chinanews.com，访问日期：2018年3月7日。

[62] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2003年版，第187页。

[63] 环境公益诉讼主体范围的立法确定经历了曲折的过程。2012年8月31日，全国人大常委会法工委公布 《环境保护法修正案 （草案）》 征求社会公众意见，这是 《环境保护法》 实施23年以来的首次修改，但是，广受社会关注的环保公益诉讼、排污许可、环境污染责任保险等重要问题却未被写入草案，引起部分学者和环保组织的不满。对此，时任全国人大环资委主任委员汪光焘在介绍相关情况时说明，环保公益诉讼之所以未入法，一方面缘于现行环保法和相关单项法律均未涉及；另一方面，有关部门没有形成一致意见。同年10月31日，环保部公开了向全国人大常委会法工委提交的关于 《环境保护法修正案 （草案）》 的主要意见，建议根据新修订的 《民事诉讼法》，明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为，提起环境公益诉讼的资格。参见 “公益诉讼限定主体被指不妥”，载 《京华时报》 2013年7月8日。一般而言，法律修改草案经全国人大常委会三次审议后提交表决，但是首次修改环保法则经历四次审议，持续近三年时间，两次公开征求意见并数易其稿。一波三折的背后，争论的难点正是公益诉讼的主体范围。2013年6月，在环境保护法修正案草案二审稿中，环境公益诉讼的主体是 “中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，因主体过窄引发争议。到2013年10月的三审稿，公益诉讼的主体从 “中华环保联合会” 扩展到 “全国性社会组织”，众多草根民间组织被排除在诉讼主体之外，令大众对环境公益诉讼主体资格过窄的争议持续发酵。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议通过了新修订的 《环境保护法》，首次对环境公益诉讼作出了规定。根据新修订的 《环境保护法》 第58条的规定，提起公益诉讼的主体修改为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、能够专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织。由此，符合诉讼资格的公益诉讼主体已经从最初方案的一两家，扩大至超过300余家。参见杨烨、林远：“新环保法 ‘开闸’ 环境公益诉讼”，载 《经济参考报》 2014年4月25日。

[64] 王灿发、程多威：“新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及破解”，载 《法律适用》 2014年第8期。

[65] 郭道晖：“论公民权与公权力”，载 《政治与法律》 2005年第6期。

[66] 廖中洪主编：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第213页。

[67] 李桂英：“关于是否设立公益诉讼类型问题的思考”，载 《齐齐哈尔大学学报》 2003年第4期。

[68] 舒迪：“公益诉讼困境待解”，载 《人民政协报》 2005年7月26日。

[69] 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》 第97条明确规定：“人民法院审理行政案件，即可依照行政诉讼法和行政司法解释，也可以参照民事诉讼法的有关规定。”

[70] 肖建华、唐玉富：“论公益诉讼的理论基础与程序构建”，载 《河南政法管理干部学院学报》2008年第1期。

[71] 李湘宁、唐丹妮：“‘审慎’ 公益诉讼”，载 《财经》 2011年第27期。

[72] 张伟：“全国法院今年共受理环境公益诉讼48件”，载 《北京青年报》 2015年12月30日。

[73] 李湘宁、唐丹妮：“‘审慎’ 公益诉讼”，载 《财经》 2011年第27期。

[74] 熊乙麟：“民事公益诉讼制度探讨”，载 《法制与经济》 2008年第4期。

[75] 姚晓霞：“浅议市场经济体制下我国民事公益诉讼制度的构建”，载 《科技情报开发与经济》2008年第35期。《消费公益诉讼司法解释》 对可以提起消费者公益诉讼的范围作了列举性规定。其第2条规定：“经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的，适用 《消费者权益保护法》 第47条的规定：（一） 提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；（二） 提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未作出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的；（三） 宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；（四） 以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的；（五） 其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。”

[76] 关于诉前程序，2017年6月30日，最高人民检察院召开新闻发布会，解读 《全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》 精神，介绍检察机关两年来开展公益诉讼试点工作主要情况和经验成效，并回答了记者提问。最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列介绍，根据公益诉讼试点方案，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。检察机关在提起公益诉讼之前，应当建议法律规定的机关或者组织提起民事公益诉讼，或者在行政公益诉讼之前应当督促相关行政机关纠正行政违法行为或者依法履职。只有在相关机关或者社会组织没有提起民事公益诉讼，或者相关的行政机关拒不纠正违法行为，又不完全履职的情况下，检察机关才提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关主动履职的能动性，节约司法资源。截止到2017年5月，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。也就是说，3/4的行政机关在行政公益诉讼的诉前程序当中纠正了违法行为，履行了法定的职责。参见 “最高检：检察机关通过公益诉讼挽回经济损失 89 亿余元”，载中国新闻网：http://www.chinanews.com，访问日期：2017年7月28日。2018年3月2日起施行的 《两高检察公益诉讼解释》 第13条规定了诉前程序，即人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为30日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

[77] 《日本新民事诉讼法》，白绿铉译，中国法制出版社2000年版，第145页。

[78] 肖建华、唐玉富：“论公益诉讼的理论基础与程序构建”，载 《河南政法管理干部学院学报》2008年第1期。

[79] 《消费者公益诉讼解释》 第4条规定：“提起消费民事公益诉讼应当提交下列材料：（一） 符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提交副本；（二） 被告的行为侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的初步证据；（三） 消费者组织就涉诉事项已按照消费者权益保护法第三十七条第四项或者第五项的规定履行公益性职责的证明材料。” 第5条规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害等诉讼请求。” 第6条规定：“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，应当公告案件受理情况，并在立案之日起十日内书面告知相关行政主管部门。” 第7条规定：“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关或者社会组织，可以在一审开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告；逾期申请的，不予准许。” 第9条规定：“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，因同一侵权行为受到损害的消费者申请参加诉讼的，人民法院应当告知其根据民事诉讼法第一百一十九条规定主张权利。”

[80] 为解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，克服地方保护主义，有必要按流域和生态区域实行跨行政区划集中管辖。据此，《环境公益诉讼司法解释》 第7条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。”刚刚成立的北京市第四中级人民法院的受案范围就包括北京市范围内跨行政区划的环境保护案件。这一规定实现了环境民事公益诉讼案件的跨行政区划管辖，有利于克服地方保护主义。参见王尔德：“最高法：环境公益诉讼可跨区域管辖”，载 《21世纪经济报道》 2015年1月7日。

[81] 2018年3月2日起施行的 《两高检察公益诉讼解释》 第5条规定：“市 （分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”

[82] 乔新生：“消费公益诉讼真正落地”，载 《民生》 2016年2月26日。

[83] 《环境公益诉讼司法解释》 第14条规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。” 第15条规定：“当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。”

[84] 《消费者公益诉讼司法解释》 对撤诉和和解没有作出规定。

[85] 国外亦有诉讼费用由国家承担的法律规定。《日本人事诉讼程序法》 第17条规定：“在检察机关败诉的情况下，诉讼费用由国库承担。” 参见 《日本新民事诉讼法》，白绿铉译，中国法制出版社2000年版，第147页。

[86] 《消费公益诉讼司法解释》 第17条规定：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可予支持。” 第18条规定：“原告及其诉讼代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用、鉴定费用、合理的律师代理费用，人民法院可根据实际情况予以相应支持。” 这些规定，显然有利于鼓励公益诉讼主体提起民事公益诉讼。

[87] 钟著：“民事公益诉讼制度之研究”，山东大学2011年硕士学位论文，第36页。