民事诉讼法：检察机关的地位与行使

如前所述，在法治比较成熟的国家，检察机关实质上都是作为政府组成部门 （行政机关） 的一部分。^[44]前文对国外民事公益诉讼的比较分析已经指出，由检察机关提起民事公益诉讼，可以说是两大法系国家的普遍做法，法国、美国、英国和日本等国家，都赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力。

从我国2012年修订的 《民事诉讼法》 规定看，对检察机关在民事诉讼中的地位和作用，法律规定得比较笼统。《民事诉讼法》 第14条规定：“人民检察院有权对法院的民事诉讼实行法律监督。” 第208～213条规定了检察机关的抗诉权。第235条规定了检察机关的执行监督权。^[45]对于检察机关是否属于《民事诉讼法》 第55条规定的法律规定的国家机关的范围，并没有作出明确规定。据此，严格来说，不能理解为法律已经赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格。

而且，相关的理论研究也存在对赋予检察机关提起民事公益诉讼主体资格的质疑。质疑的理由主要是：①国家设置检察机关的主要任务是惩罚犯罪、保障人权。如果让检察机关过多地介入民事公益诉讼，会弱化检察机关自身的力量和职能。公共利益需要保护，但并不是必须要赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，可以通过加大行政机关的执法力度来保护公共利益。^[46]②私权自治是民商事法律的灵魂，在民事诉讼中尊重当事人的处分权，使当事人按照自己的意志处分诉讼权利，正是这一基本原则的集中体现。检察机关作为公权机关，以自己的名义作为原告提起民事公益诉讼，存在着不当干涉私权之虞。^[47]③社会公共利益理应由政府机构来维护，公益诉讼的原告只能由有权代表社会公共利益的政府行政机关来担任。因此，作为法律监督者的我国检察机关提起民事公益诉讼实有名不正、言不顺之感。^[48]④我国 《宪法》 第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。” 如果由检察院作为民事公益诉讼的原告，直接提起诉讼和参加诉讼，法院在案件审理中就难以保持中立。另外，检察机关强势的公权背景，也会导致当事人之间的诉讼地位失衡，权利义务不对等，从而影响案件结果的公正性。^[49]

从相关法律规定发展演变的过程看，1991年 《民事诉讼法》 没有规定公益诉讼制度。2011年10月29日公开征求意见的 《民事诉讼法 （修正案草案）》（以下简称 《民诉法修正草案》） 规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。” 有学者认为，有关机关包括行政机关，而行政机关不宜被赋予公益诉权，应当把草案中的 “有关机关” 用 “人民检察院” 取而代之。^[50]事实上，在司法实践中，检察机关作为原告提起公益诉讼的案件已经为数不少，并取得了较大的成效。2012年新修订的 《民事诉讼法》 第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 从这一规定看，新修改的民事诉讼法并没有明确检察机关作为提起公益诉讼主体的法律地位。同时，所谓 “法律规定的机关” 不仅模糊，而且缺乏可操作性。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了关于修改 《中华人民共和国民事诉讼法》 的决定，对 《民事诉讼法》 作出了修改，即在第55条增加一款，作为第2款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。该决定自2017年7月1日起施行。从上述法律修改情况看，虽然没有将 “法律规定的机关” 替换为“人民检察院”，但是明确赋予了检察机关提起民事公益诉讼的主体资格，应当说是立法的一大进步。检察机关提起公益诉讼主体资格的确立，对公共利益的保护必将起到较大的作用。

结合我国实际情况，借鉴国外立法经验，笔者认为，应当将 “法律规定的机关” 替换为 “人民检察院”，明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格。^[51]具体理由如下：①检察机关提起民事公益诉讼与惩罚犯罪、保护人权的职责并不矛盾。检察机关是国家公权力机关，拥有法定的法律监督权，在相应的人力、物力、财力等权力行使方面，以及资源利用等方面，具有绝对的优势，例如，拥有的调查取证权等。因此，能够更好地维护公共利益。近年来，检察机关在不少案件里已经开展了民事公益诉讼的探索，并且取得了良好的成效，积累了一定的经验。实践表明，民事公益诉讼权的行使，不会妨碍检察机关惩罚犯罪、保护人权职责的履行。②检察机关提起民事公益诉讼不违反私权自治原则。私权自治虽然是民商事法律的基本原则，但是并不意味着当事人依法享有的自治权不受任何限制。在权利行使过程中，民事主体对自己私权的处分应当以不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益为前提。如果公民、法人或者其他组织行使民事权利或诉讼权利时，损害了国家利益或者社会公共利益，国家就应当予以干预，这种干预并不是对处分原则的反叛，恰是处分原则使然。^[52]因此，检察机关作为国家利益的代表，在国家利益或者社会公共利益遭受损害时，无疑最适合作为诉讼主体，代表国家提起民事公益诉讼。^[53]③检察机关提起民事公益诉讼与行使法律监督权并不冲突。从现行法律规定看，检察机关依法行使法律监督权的方式主要是提出检察建议和抗诉，不论是提出检察建议还是提出抗诉，针对的都是已经发生法律效力的判决、裁定。由此可见，我国检察机关的检察监督属于 “事后监督”。在民事公益诉讼中，检察机关行使法律监督权也是如此。在公益诉讼案件审理过程中，检察机关属于案件当事人，行使当事人的权利，履行当事人的义务。在案件裁决作出后，如果检察机关认为人民法院作出的已经生效的裁决存在 《民事诉讼法》 第200条规定的情形，可以依法行使法律监督权，对案件进行抗诉或者提出检察建议。因此，检察机关提起民事公益诉讼，公益诉权的行使与检察监督权的行使并不矛盾。检察机关介入民事公益诉讼不仅保护了公共利益不受非法侵害，而且还为检察监督权的行使提供了制度上的保障，因为检察机关参与整个公益案件的审理过程，更容易发现人民法院作出裁决的错误之处。而且，这样明确检察机关提起诉讼的权利，很好地解决了现行法律规定中的 “法律规定的机关” 指代不明的问题，有利于公益诉讼制度的有效实施。(www.xing528.com)

从司法实践看，自1997年以来，检察机关参与民事公益诉讼的实践活动一直未间断。例如，1997年，河南方城检察院以原告身份直接起诉 “县工商局、汤卫东买卖合同无效案”，结果以检察院的胜诉而告终，首开我国民事公益诉讼的先河，为日后各地检察机关参与民事公益诉讼提供了重要参考。又如，2008年，江西省新余市渝水区检察院作为原告，针对花园山庄污染仙女湖、危害公众饮水安全的行为，提起了江西首例公益诉讼案，并以调解结案。再如，2014年，在 “泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司等环境污染责任纠纷案”，检察机关以支持起诉的方式出庭参与。上述检察机关提起和参与民事公益诉讼活动的有益尝试，为检察机关介入民事公益诉讼积累了经验、奠定了基础。

在此基础上，2014年，党的十八届四中全会提出司法体制改革，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期2年的提起公益诉讼试点。2015年12月16日，最高人民检察院第12届检察委员会第45次会议通过了 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称 《检察院公益诉讼试点办法》），并于2016年1月7日发布施行。2016年2月22日，最高人民法院审判委员会第1679次会议通过了 《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》 （以下简称 《法院公益诉讼试点办法》），并于2016年3月1日起施行。这两个试点办法的出台实施，对于人民检察院提起公益诉讼试点工作的开展具有重大意义。^[54]但是，从两个试点办法的具体内容看，对于检察机关提起民事公益诉讼的主体地位的确定，两者还存在差异。

《公益诉讼检察院试点办法》 第15条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。” 《公益诉讼法院试点办法》 第4条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。” 民事公益诉讼的被告是被诉实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。虽然从字面含义看，两者都把检察机关在民事公益诉讼中的地位确定为 “公益诉讼人”。但是，经过仔细分析，两者规定的主体地位还是存在差异的。《公益诉讼法院试点办法》 不仅明确了人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，同时还规定，公益诉讼人的诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。该项规定表明，检察机关在民事公益诉讼中的地位类似于原告，实质上是弱化了检察机关的公权力性质。对照来看，《公益诉讼检察院试点办法》 的相应条款只是规定，人民检察院以公益诉讼人的身份提起民事公益诉讼，对于公益诉讼人权利义务的行使，未作出进一步规定。结合 《公益诉讼检察院试点办法》 第25条的规定，检察机关可以针对未生效的裁判进行抗诉，实质上是将公益诉讼人定位为集监督者与公诉人于一身，公权力色彩比较浓厚。^[55]笔者认为，从目前情况看，赋予检察机关提起民事公益诉讼主体资格是必要的，但同时也应当注意防止公权力侵害私权利，防止检察机关权力滥用和权力扩张。因此，笔者赞同 《公益诉讼法院试点办法》 的相关规定，即适当地弱化 “公益诉讼人” 的公权力，将检察机关在民事公益诉讼中的地位确定为当事人，并且是实体权利处分权的行使受到限制的特殊原告。^[56]2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过，自2018年3月2日起施行的 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 （以下简称 《两高检察公益诉讼解释》） 第4条规定：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。” 根据上述法律规定，结合 《两高检察公益诉讼解释》 第10条的规定，即 “人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉”。人民检察院在民事公益诉讼中的法律地位，应当是民事诉讼当事人。^[57]