共享经济下的网约车法律制度研究成果

根据第44 次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6 月，我国网约专车或快车用户规模达3.39 亿人，从2016 年至2019 年用户规模及使用率均呈现增长趋势。网约车行业越来越受到广泛的关注，网约车行业涉及乘客、驾驶员、出租汽车企业、网络平台等多方社会利益主体，需要城市政府结合网约车的发展阶段综合考虑城市公交、交通拥堵、空气质量等诸多因素，统筹满足个性化、多样化出行服务需求和治理交通拥堵、改善空气质量的需要，在市场导向和政府监管之间找到平衡点。网约车行业在经历了自由发展阶段、全盘否定阶段后，政府的监管职责受到挑战。腾讯科技《企鹅智酷》在2015 年3 月对25829 名网友做的关于网约车政府治理的抽样调查显示：46.3%的受调查者认为需打破垄断，38.9 %的受调查者认为可合理监管，市场应放开。如图9-1 所示。

图9-1　关于网约车治理的调查结果

从以上调查数据不难发现，目前，对于网约车新业态，监管部门和社会公众之间的认识并不一致且存在较大的错位。在互联网时代，监管部门既要对互联网底层平台进行监管，又要对开放应用平台进行监管；既要对运输服务水平进行监管，又要对运输行业信用体系进行监管。并且，移动互联时代运输行业中涌现的各种新兴服务业态的“灰色”地带也亟待管理规范，其规范的措施、监管的方式也需要监管部门有更高的智慧和更包容的心态。

2016 年7 月28 日，国务院办公厅正式印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部联合工业和信息化部、公安部等七部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，正式确立网约车在我国的合法地位，将网约车行业新业态纳入我国的管理规范体系当中，更好地满足了公众对于出行的多样化需求，推动了网约车行业和出租车行业融合发展，促进了网约车行业规范运营健康发展。《暂行办法》对网约车平台公司、网约车辆以及驾驶员作了不同程度的要求，希望通过加强信用体系、联合监管机制、法律法规体系建设，对网约车运力规模、运价水平、运营服务水平、计程计价方式、运营安全、乘客权益维护、网络和信息安全等内容进行有效监管。在全国范围内，各地区也积极响应并以《指导意见》《暂行办法》为总则，根据城市特点出台了地方网约车经营服务管理实施细则。截至2019 年2 月，全国已有247个城市发布了网约车规范发展的具体实施细则和管理办法，并且采用多种监管手段来提升网约车在地方的经营管理和服务质量，促进网约车在地方健康稳定可持续发展。

《暂行办法》的出台总体上说使得我国成为世界主要经济体中首个从国家层面明确网约车合法地位的国家，凝聚了社会各界的智慧与共识，体现了政府对网约车新业态的认可和支持，标志着网约车行业正式踏入规范健康发展的新征程，对我国交通出行行业稳定健康发展具有里程碑意义，受到了网约车平台的广泛欢迎，值得肯定。但从另一角度看，世界范围内各个国家之所以缺乏国家层面的立法，是与网约车的地方管辖、区域管理相关联的。各个国家尤其是领土面积较大的国家不会采用统一法律规范的形式对网约车进行管制。鉴于此，我国既然在国家层面出台了网约车的规章制度，那么关于网约车的法律规范就不应规定得过于详细。毕竟网约车属地方管辖事项，是出租行业与租赁行业相交叉的新型业态，是市场竞争和选择的结果。

目前，国内在网约车性质、定位、监管路径、网约车特点等重大问题上尚存在非常大的争议，未形成相对统一的意见。在各地对网约车先行先试不足、调研并不深入充分、各地没有形成各具特色的网约车管理经验的情况下，应为各地方探索网约车发展和管理预留空间，鼓励和允许各地结合实际做差别化探索和各种有益尝试。然而《暂行办法》套用了传统出租汽车条块管理思维，统一规定了网约车经营者资质和经营条件，限定网约车的经营区域等，不利于各地根据自己的实际情况探索灵活的体制机制。虽然《暂行办法》对网约车车辆的规定体现出国家层面出台的网约车管理规范给各地留出足够的探索和实践空间的超前思维，但其对驾驶员基础性条件的规定显得过于严格，不利于各地的因地制宜。

尽管在《暂行办法》颁布之后，各地网约车行业受到了管理部门的监督和约束，逐步走向规范化运营，但是在行业发展过程中仍旧存在着若干问题，为此监管部门应当着力做好以下几个方面的工作：

（一）更新理念，建立双重监管体系

在共享经济的时代，监管部门应当善于运用互联网思维解决网约车运营过程中出现的问题，充分利用互联网平台资源深化网约车行业管理机制改革创新，建立双重监管体系。双重监管体系指的是“政府监管平台企业，平台企业监管市场”双重监管架构。在“政府+企业”这个架构中，主要发挥平台对网约车运营的监管作用，将政府的监管功能作为辅助，突出平台企业在监管中的角色，即以平台企业为主、政府监管为辅。通过运用“政府+企业”的管理理念创新管理机制，促进政府和网络平台的合作监管，由政府制定监管标准，监测市场运行，评估监管效果；由网络平台公司具体实施监管标准并承担法律责任。既可以提高监管效率，又可以起到降低监管成本的作用，达到取长补短的效果，从而实现技术创新和公众安全的平衡。

然而《暂行办法》在这方面的规定还有所欠缺，基本沿用了传统的行政管理方式，存在严重的事前审批的监管路径依赖，对网约车车辆和网约车司机实施了许可管理，并未以网约车管理为契机、充分运用互联网大数据实施过程监管。在这一方面，我国的网约车管理可以参考美国加州模式，政府出台有关网约车车辆、驾驶员的运营条件和资格的政策，由网约车服务平台具体实施，网络平台定期将网约车辆、驾驶员信息以及所有经营服务数据报管理部门备案，由此形成新型的“政府+企业”的监管路径，即以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约车。通过政府和网络平台的合作监管，政府制定监管，监测市场运行，评估监管效果；网络平台公司具体实施监管标准并承担法律责任，从而实现技术创新和公众安全的平衡。

（二）创新管理模式，建立“互联网+监管”的新型监管模式

在互联网极其发达的现在，监管部门应当将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升管理部门决策和风险防范水平，提高行业治理能力的精确性和有效性。以移动互联网引领运输行业治理体系构建，逐步建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的数据管理机制，以大数据提升政府治理能力。“互联网+监管”的新型监管模式能在很大程度上提高政府对网约车行业的监管效率，实现低成本高回报的监管目标。首先政府需要确定一个工作部门，由该部门运用互联网技术建立起网络监控系统，并通过该系统实时监管所有网约车平台的服务信息，并且还要搜集平台内涉嫌违法的行为；其次要建立起违法处罚机制，对于网络监控系统搜集到的违法行为按照处罚机制规定的流程交由执法人员进行处理；最后，运用互联网技术建立社会公众与监管部门的联系，给予社会公众参与监管的途径，为其建立起相对通畅的投诉机制。举报投诉内容通过互联网技术送达监管部门，再由监管部门对举报投诉信息进行分类处理。通过大数据的开放共享实现与社会App 等实时服务系统数据的关联，开展海量数据的云计算、分析，让数据成为许可实施的依据、服务评价的基础和行业指数的来源，用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据服务，从而真正实现行业管理重心由事前许可转向事中、事后监管。不仅降低监管成本提升监管效果，而且更好地提高社会参与的积极性。

《暂行办法》在许多方面关注并注重了对网约车基础运营数据资料的监管和搜集，主要体现在第五条第一款的规定，要求网约车经营者具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件，网络服务平台数据库应接入出租汽车行政主管部门监管平台。第十八条第二款规定，网约车平台公司应当记录驾驶员、约车人在其服务平台发布的信息内容、用户注册信息、身份认证信息、订单日志、上网日志、网上交易日志、行驶轨迹日志等数据并备份。第二十七条规定，网约车平台公司应当遵守国家网络和信息安全的有关规定，所采集的个人信息和生成的业务数据应当在中国内地存储和使用，保存期限不少于2 年。第二十九条规定，出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享。共享信息应当包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息，等等。然而《暂行办法》在推动交通监管部门与公安、信息、电信、环保、工商、税务、质监等部门的数据交换、数据监管和监管联动等方面并无实质性的突破，仅要求网约车平台具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件，要求首次从事网约车经营的，由网约车平台公司注册地省级交通运输主管部门商同通信、公安、税务、网信、人民银行等部门审核认定其有关线上服务能力材料，并提供相应认定结果。显然对于监管部门来说，所谓的用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据服务，实现网约车监管向实时监管、视频监管、远程监管、平台监管发展，实现行业管理的重心由事前许可转向事中、事后监管的转变还有很长的路要走。

（三）设立专职网约车管理机构并组织研究团队

细化落实由运输管理、网信、劳动保障、工商、税收、公安、城管、电信、旅游等部门组成的联席会议制度，下设互联网新业态管理办公室，该办公室设在运输局，除此以外，组织专门人员分析、研究、处理管理相关事务。由监管部门与行业协会、科研机构研究人员和网约车公司的代表共同组成网约车研究小组，对网约车运营中存在和出现的问题积极展开研究，逐步探索建立与传统出租车协同发展的网约车新机制。目前《暂行办法》中没有此方面的规定。

（四）加强部门联动，实现综合管理

网络预约出租汽车是在“互联网+”的时代背景下，互联网技术与出租汽车行业融合发展产生的新型跨界服务模式，需要加强公安、通信、工商、发展等部门之间的沟通与协调配合，形成监管合力，共同促进网络预约出租汽车规范发展，联合相关管理部门探索建立综合协作的网约车综合协作管理模式。针对网约车新业态模糊和冲击了原有的部门和业态之间边界的特点，逐步探索建立由运输管理、网信、劳动保障、工商、税收、公安、城管、电信、旅游等部门组成的联席会议制度，共同研究制定推进互联网发展和管理的相关政策和行业行为规范。

《暂行办法》虽然在第三十条、第三十一条中规定了交通、通信、公安、税务、网信、人民银行等相关监管部门各自的职责和在许可中的审核作用，但并未就网约车日常的部门联动进行进一步的规定，需要各地根据当地网约车发展的具体情况建立包括运输管理、网信、劳动保障、工商、税收、公安、城管、电信、旅游等部门组成的联席会议制度，可以考虑在运输局下设网约车管理办公室，组织专门人员分析、研究、处理管理相关事务。(www.xing528.com)

（五）改变管理方式，丰富管理手段

监管部门对“互联网+运输”的管理方式和手段也应当相应地进行调整，创新监管路径，丰富管理手段，即从传统的注重事前审批方式，过度到弱化审批，强化事中、事后监管的方式，从粗放化型管理向精细化管理转变。对网约车的管理方式由标准统一的集中监管向灵活分散的个别监管转变，由政府引导的注重事前审批监管向市场引导的强调事中事后监管转变，由注重行政权力的直接干预管理向注重依靠法律法规体系依法治理转变，由依靠行政推动向依靠市场引导转变，从更多依靠行政手段向更多依靠经济、科技、法律手段转变，改变以往单纯依靠事前审批的模式的监管路径依赖，充分运用互联网大数据。

除此之外，还可以充分发挥行政指导等柔性执法措施，与国家和地方关于网约车的管理规范相配合，积极运用约谈、实地的监督检查、提示函以及指导意见等多种形式，对网约车进行必要的管理和规范。根据《暂行办法》的规定可以看出，目前，我国网约车行业的管理方式相对注重审批环节，在运营过程中，以行政手段为主要的管理方式，这需要创新监管路径，丰富管理手段。

（六）将网约车与传统出租车的监管方式相区别

首先要进行差异定位，差异定位是网约车监管的核心，是指网约车与传统巡游出租车之间的差异化。处理网约车的核心是处理好专车与传统出租车的关系，因此，只有处理好两者之间的差异化定位，才能有效避免两者之间发生利益冲突，避免社会矛盾的产生和激化。具体而言，应将巡游出租车和网约车两种业态定位到不同的细分市场。巡游出租车定位于服务和满足普通大众的个性化、特殊性出行需要，监管部门要保证这一细分市场相对合理的价格和稳定的供给；网约车市场应该服务于较高收入特殊人群的个性化出行需要，监管部门应该鼓励这一细分市场有更多的个性化、定制化服务，并且能够对需求快速做出响应。《暂行办法》对此进行了原则性规定，第三条规定坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车。因此，如何进行网约车和传统出租车的差异化定位更多地可以通过地方政府细化《暂行办法》来具体落实。其次要平衡双方利益，在确定网约车与传统出租车不同定位的前提下，将传统出租车定位于为广大消费者出行提供便利的普遍性服务，严格监管，必要时给予政策支持与税收优惠和减免；将网约车定位于为部分消费者出行提供个性化、高端服务，政府在放松监管、竞争发展、市场调节的基础上，通过税收等政策手段平衡两者之间的利益，以寻求两者之间的平衡关系。《暂行办法》没有对此进行规定。除此之外还应对网约车和传统出租车进行有效分隔，有效分隔是专车监管的手段。在差异定位专车和传统出租车的前提下，为了防止不同业态的车辆之间的市场渗透，尤其是防止专车巡游，应该采取多种手段对它们实施有效分隔。譬如，车辆分割，要求专车配置更高档车型；要求专车遵循“车库到车库”原则；要求对所有专车的行驶进行实时监控等。另外对两方采取不对等监管的措施，不对等监管是网约车监管的措施。即根据不同的经营模式和业态，监管部门应该制定差异化的监管措施。譬如，对于巡游车，应以准入管理为主，继续坚持数量控制、价格管制的严格监管机制。而对于网约车，则应以过程管理为主，可以取消数量管制，采取最低限度价格管控等。《暂行办法》虽然规定了较为严苛的许可条件和程序，但事实上仍然给兼职的司机和车辆保留了一定的发展空间，值得称赞。但在下一步的网约车管理机制的完善中更应根据网约车和出租车不同的经营模式和业态，制定差异化的监管措施。

（七）强化承运人责任

责任制度是网约车运行的保障。强化和落实网络平台的管理责任，确立网络服务平台的网络预约出租汽车经营者地位，明确平台经营者责任。网络服务平台应当取得出租汽车经营许可，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等，在服务所在地具有固定营业场所和相应的服务机构及服务能力，相关服务器设在中国大陆，将平台数据库接入当地交通运输部门监管平台。要保证接入平台车辆和驾驶员的合法性，公布服务质量承诺，建立服务评价体系，实行明码标价，向乘客提供发票，不得有不正当竞争行为和不正当价格行为。

《暂行办法》第十六条规定，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益。此规定明确了网约车平台为责任主体，各地应落实细化网约车平台的具体责任内容。

（八）完善相关制度

第一是公示制度，对于社会服务企业的网约车服务公司，应要求其将基本情况进行备案和必要的公示；另外，对驾驶员和车辆也不能仅仅通过软件平台公司进行真实的信息掌握：如车辆是否符合对网约车的等级要求、年限要求和安全质量标准，驾驶员的驾龄是否符合规定以及有无违法、违规情况等，如果政府部门通过备案并公示的形式，要求将驾驶员和车辆的所有真实有效信息进行备案，然后以备案的信息为准对外公示，实现对驾驶员及租用的专车的管控，那么上岗的驾驶员及租用的专车的资质也会有所保证。《暂行办法》虽然也规定了对网约车管理过程中的某些信息要进行备案和公示，但备案和公示的内容有所局限，可以扩大备案和公示的内容，拓宽查看该类内容的途径。

第二是信息保护制度，不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息。《暂行办法》在信息安全方面比较重视，第二十六条规定网约车平台公司应当通过其服务平台以显著方式将驾驶员、约车人和乘客等个人信息的采集和使用的目的、方式和范围进行告知。未经信息主体明示同意，网约车平台公司不得使用前述个人信息用于开展其他业务。网约车平台公司采集驾驶员、约车人和乘客的个人信息，不得超越提供网约车业务所必需的范围。网约车平台应当建立规章制度确保平台及工作人员不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息。

第三是安全保障制度，安全保障是专车监管的基础。安全保障是专车运营的基础和重中之重，主要应包括车辆准入标准、车辆监管标准。例如，可以通过互联网和GPS 定位等技术手段，对服务车辆的位置和状态进行全程实时监管。驾驶员管理标准包括驾驶员准入标准、驾驶员服务监管标准以及保险保障、先行赔付保障机制和服务质量监管投诉等方面。《暂行办法》对于消费者权益保护规定在第二十五条，“网约车平台公司和驾驶员提供经营服务应当符合国家有关运营服务标准，不得途中甩客或者故意绕道行驶，不得违规收费，不得对举报、投诉其服务质量或者对其服务作出不满意评价的乘客实施报复行为。”这一规定显得比较薄弱，各地在立法时应注意要求网约车平台建立健全网约车服务质量保证以及投诉等制度，切实维护消费者权益。

第四是行业自律制度，行业自律是网约车监管的模式，应充分发挥行业协会在规范网约车方面的作用，利用行业协会特有的身份，定期召集相关互联网企业、出租汽车企业以及租赁公司、劳务公司等代表，协商建立网约车服务规范，规范租车服务行为，并解决网约车运营中出现的实际问题，对网约车服务质量进行相应的管控。例如由行业协会出面组织制定网约车服务行为规范和行业准则。《暂行办法》第三十三条也做出了相关规定，该条款规定出租汽车行业协会组织应当建立网约车平台公司和驾驶员不良记录名单制度，加强行业自律。但并未说明该行业协会所享有的权利和管理的范围，给予地方细则因地制宜的规定空间。

最后是网约车征信体系，“互联网+”作为交通运输行业的新业态，运输行业诚信体系是必不可少的组成部分。其中比较重要的一部分就是互联网用户评价信息的应用需求。由于网约车新业态服务的群体就是互联网用户，各个平台进行竞争的方式多种多样，但排在首要的都十分注重用户的亲身体验。无论是“滴滴”，“一号专车”，“Uber”，还是十分小型的企业公司，它们都在自己的App里将用户评价放在很明显的位置，让即将发单的客户可以十分清晰地了解司机及车辆的情况，对服务质量有一个大概的预估。这些都足以说明，“互联网+”模式的公司十分注重自己的互联网用户评价信息，当然为用户的私人信息保密也是必须的。《暂行办法》第三十二条对此进行了概括性的规定。目前的这种体系建设还处在发展阶段，主要是依靠公司自己及市场自身。而如果相关部门可以出台规定来进行运输行业诚信体系建设，那么对这种新兴发展模式的蓬勃发展无疑是很大的推动。

（九）设立专项资金

建立与经营规模相适应的安全专项资金，提高安全防范和抗风险能力。《暂行办法》第二十三条规定网约车平台公司应当依法纳税，为乘客购买承运人责任险等相关保险，充分保障乘客权益，但未就设立消费者保护专项基金进行规定，需要各地进一步探索尝试。

（十）保持市场竞争，避免牌照垄断

网约车行业的出现打破了传统出租车行业的长期垄断局面，发挥其优势占领市场份额，但是随着网约车行业的不断发展，该行业也逐渐开始展现出垄断趋势，发展下去势必损害消费者的权益，不利于市场竞争，所以要对其进行正确的引导和行业监管。为此，在办理网约车平台经营许可的时候，对于符合准入条件的网约车经营者要及时发放相关经营牌照，赋予其网约车经营资质，并且在必要的时候引入竞争机制，避免垄断形成。目前我国的网约车市场已经形成了“一强多弱”的局面，根据《网约车市场白皮书（德勤）》，“滴滴出行”在日交易额、日订单量方面均占据超过90%的市场份额，远高于其他平台公司，逐渐处于垄断地位。对于此种现象应当积极做出调整和改变，不能将政策变为既得利益企业的保护者，而要将其转化为推动整个网约车平台良性平衡发展的源动力，从而促使行业健康稳定成长。