共享经济下的网约车法律制度研究——美国加州的监管路径

自2009 年Uber 在美国加州成立以来，美国已经相继成立了Lyft、Sidecar 等十几家互联网专车公司。由于允许私家车接入，严重冲击了传统的出租车行业，因此，各个州执法部门起初都将经营网约车作为非法营业行为进行查处。之后，随着各方的不断博弈，美国许多地方的监管和立法机构都在探讨如何界定网约车的法律地位、如何选择监管路径的问题。最先承认网约车合法性的是Uber等公司的诞生地加利福尼亚州。美国加州是共享经济的发源地，过去十几年时间，这里先后诞生了Airbnb（爱彼迎）、Uber（优步）、Lyft（来福）、DoorDash（美国外卖平台）等诸多共享经济行业。2013 年9 月19 日，加利福尼亚州公共事业委员会（California Public Utilities Commission，简称CPUC）作出决定并发布了《关于通过保留交通行业准入的公共安全保护规则和规章的决定》，承认网约车服务的合法地位，并且针对网约车特别制定了相应的监管路径和规范。在此之前，加州只存在三类合法的运输模式：第一种是传统出租汽车服务，由当地政府监管；第二种是“Charter-party carrier”（TCP），根据规定，TCP 是为乘客提供预约客运服务的运输模式，主要涉及观光车和供政府机构、公司、学校租用的车辆，该类车辆的计费方式是根据时间或者行车里程来计算的；第三种是“Passenger Stage Companies”（PSC），这种运输模式一般具有固定的线路和班次，例如机场接送旅客的客运车辆，此类运输模式可以供多人乘坐，并且后两种运输模式均是由加州公共事业委员会监督和管理的。另外，在2013 年之前，美国基本没有城市或者州政府承认网约车合法，到2014 年底，已有17 个城市与4 个州立法承认网约车合法，到2015 年8 月，立法承认网约车合法化的城市与州合计达到54 个，在这几年的时间里对于网约车行业的态度发生了巨大的变化，加利福尼亚州在这其中起了较大的作用。在加州之后，2014 年6 月科罗拉多州以州立法的形式承认网约车存在的合法性，成为最早以立法形式确认网约车合法的地区。随后，2014 年11 月，华盛顿哥伦比亚特区立法机构也立法承认网约车的合法性。

经过多年的立法监管，美国加利福尼亚州在网约车的监管模式方面取得了一定成效。在加州当地政府对网约车行业的发展持较为积极的态度，在最初对网约车行业进行讨论时就鼓励支持其发展。2013 年9 月19 日，加州的交通管理机构即公共事业委员会颁布了第一部法案来约束和监管网络预约出租车服务这个新兴行业，这对于网约车的发展来说具有里程碑式的意义，标志着网络预约出租车服务得到了官方监管机构的正式承认，取得了行业发展的合法地位。为了给网约车的合法运营创造良好的社会环境和制度环境，加州公共事业委员会为提供网络预约出租车服务的公司专门创设了“交通网络公司”（Transportation Network Company，简称TNC）这一新概念，明确将网络预约出租车与传统的电话预约出租车即电召车以及非盈利合乘即拼车行业进行了区分，并指出其属于同一类别的不同的经营模式，是一种新型的服务类型。而加州公共事业委员会也通过这种方式将网约车平台营运的监管纳入自己的管理范围内。并且Uber、Lyft 等都统一被划分到了TNC。TNC 相对于传统出租车行业来说具有多方面的优势，例如准入门槛低、允许私家车接入、价格制定方面也较为宽松，等等。

2013 年，加利福尼亚公共事业委员会公布了加州交通网络创新法案，并且该法案获得全体议员的一致通过。在该法案中，对交通网络公司运营资质的取得、价格机制的制定、网约车营运的安全性、车辆的保险、司机的资质及其与TNC 公司的关系等作出了详细的解释和监管规定。交通运输公司在投入网约车运营之前需要经过一定的程序，要向加州公共事业委员会申请许可。另外，在市场准入方面，在不需要准入许可的情况下，私家车可以接入网约车平台，由TNC 对所接入的车辆负责。按照加州公共事业委员会的规定，TNC 与传统出租车公司不同，对于网络预约出租车不适用于传统出租车行业相对严格的准入标准。同时，网约车也不需要像传统出租车运营公司一样承担高昂的成本。如果私家车想要从事网络预约出租车的营运，TNC 需要向当地交通监管部门购买一种专门用于“交通网络公司”的运营牌照。而这种运营牌照的价格则因不同地区及不同经营范围等相关因素而不同，基本花费在1000 至10000 美元不等。在加利福尼亚，购买这一牌照需要花费1000 美元，且该牌照的有效期限为三年，经过三年之后，TNC 可以选择花费100 美元进行续期。根据此规定，私家车的准入规则相对于传统出租车来说更加宽松，只需要TNC一方来办理准入执照，而无需具体的个体私家车司机来办理准入，这就在一定程度上简化了准入程序，节约了准入成本。加入TNC 从事网约车运营的私家车司机也无需转变私家车性质，将私家车改为商业运营性质。

另外，监管机构十分注重网络预约出租车的安全性。对于接入平台的网约车辆需要进行多个方面的审查以确保满足交通运输公司的标准，如果审查结果不合格，同样也不能进入网约车市场从事交通运输行业。在商业保险方面，加州公共事业委员会强制交通网络公司给网络预约出租车辆上保险。加州公共事业委员会对网约车监管的重中之重就是检查各个交通网络公司是否按照当地的规定为营运车辆购买了保险。按照相关规定，必须强制要求网络预约出租车司机购买商业保险，并且要向相关的交通运输公司备案，其目的是为了及时准确地掌握车辆的保险问题。如果营运车辆在运行过程中发生意外事故，将由商业保险公司提供赔偿，这使得司乘人员的人身安全及财产安全得到了极大的保障。

除此之外，加州公共事业委员会还要求网约车司机在向交通运输公司申请获得运营资格时，接受背景调查和相关评估。由TNC对申请司机的各种情况进行调查，其中包括年龄、驾照、培训情况、驾驶记录、保险情况等多个方面。按照规定如果经过TNC 的调查之后，申请司机存在以下行为即丧失申请的机会，无法获得网约车运营资格：自申请日起的近七年内有因服用毒品或饮酒导致交通事故、实施诈骗、驾车实施犯罪及恐怖暴力等犯罪记录。通过设置这些条件来限制具有上述行为的人员参与到网络预约出租车的营运当中，其目的在于保障乘客的出行安全。除犯罪背景调查以外，网约车平台还需要对网约车司机进行相关的培训，以提高网约车司机的专业性。此外，为了实现运输安全，美国加州公共事业部管理委员会还提出建立强制信息共享责任制度。美国加州在网络预约出租车相关的法律中明确规定，网约车司机和网络运行车辆的信息必须全部接入政府管理系统，网络预约出租车平台应当加入加州机动车管理部门的违法通知项目，在网约车司机实施犯罪、遭遇意外交通事故以及发生拒载等事件的时候可以及时更新状态以便监管。另外，网络预约出租车平台还具有报告的义务，必须包含运营记录。平台每年将公司的运营情况、保险情况、财务记录、培训记录以及交通事故的情况等20 项标准数据内容以表格的形式向当地监管部门报告，在报告内应当载有网约车公司平台官员的签字，并且必须确保所提交的报告内容准确无误无重大遗漏。按照加州相关规定，如果违反该规定，则有可能面临伪证罪的相关处罚。信息共享责任制度有利于实现信息共享，规定了责任追究制度，为网约车行业的安全运营提供了制度保障。

在网约车数量控制方面和价格调整方面，当地规定十分宽松。在数量方面，政府并不对网约车数量作出严格限制，根据市场需求调整网约车的数量，让市场发挥主导作用，不受政府的管控。在价格方面，同样也是由市场来调整，政府不会进行统一定价，但在此基础上，为避免随意收费也要制定稳定的收费标准，并且需要向主管部门备案登记。(www.xing528.com)

除此以外，Uber 员工与公司的关系也一直备受关注，2020 年11 月，加州以选民投票的方式通过了22 号提案。该提案明确表示，在加州，网约车平台Uber、Lyft 和外卖平台DoorDash 可以绕过将司机等人视为员工来保护其权益的在加州实行的法律规定，而将该类工作人员划归为合作关系而非雇佣关系。关于网约车司机与网络预约平台之间究竟是雇佣关系还是合作关系问题一直存在着较大的争议。加州在2019 年通过了《加州议会法案5》（California Assembly Bill 5），并于2020 年1 月生效。在该法案中，加州意在强制Uber、Lyft 等网约车公司将专车司机作为其员工，并为他们提供相应的福利待遇，但是该法案遭到了Uber 和Lyft 的拒绝。2020 年8月10 日，加州高等法院法官伊桑·舒尔曼（Ethan Schulman）命令这两家公司将合同司机重新分类归为员工，享受与其他员工相同的保护和福利。他们有权获得员工薪资、失业补助、带薪病假和探亲假以及医疗保险等其他雇佣员工的福利。但是，22 号提案的通过影响了这一法案的生效。

面对不断扩大的网约车市场，加州政府采取与网约车平台合作的方式来实现监管目的，由政府机构对网约车平台、接入平台的运营车辆和网约车司机设置较为详细的准入条件和要求，由网约车平台公司承担日常审查和监管的责任，并且通过制定严厉的处罚机制来确保标准的严格执行，例如Uber 要实现合法化，必须提供与其搭载乘客行为相关的详细数据记录。2015 年7 月，加州公共事业委员会就对Uber 做出了处罚，处罚内容为罚款730 万美元，在加州境内暂停运营30 天，处罚理由就是未按照规定提供UberX 的相关数据。由此我们可以看到，在美国加州，对网约车的监管模式大致为政府在宏观政策上作出具体规定，而由交通运输公司按照规定进行具体事项的管理，实现自我监管，此种模式更加有利于达到监管目的，提高监管效率，实现监管机关与平台的合作监管，给予网约车充分发展的机会。

相对于加州，纽约对于网约车的态度则有所区别。虽然在纽约也明确承认网约车的合法地位，但是，在其运营方面的规制上相对来说还是较为严格。与加州等地区相同，纽约也是通过引TNC 的概念赋予了网约车合法地位，同时对网约车平台公司、营运车辆和网约车司机都制定了明确的准入标准和严格的管理规定。但纽约根据自身城市交通的特点及总体运行状况出发，因地制宜地对网约车的运行实行了严格的管理政策。在纽约，要求第三方网约车平台、平台下的运营车辆以及网约车司机都需要具备相应的资质，网约车平台需要获得由出租车和轿车委员会（Taxi and Limousine Commission，简称TLC）授予的TNC 牌照，其旗下运营车辆需要取得TLC 牌照并且具有商业保险，从平台运营车辆来讲，在纽约，私家车也可以提供网络预约载客服务，不过也需要向纽约的交通部门提出申请，交通部门在进行相关审核之后会授予其执照。按照规定，私家车辆如果想要从事网约车运营必须在经过对运营车辆全面的安全检查之后才能够进入市场提供载客服务，其中包括19 个车辆部件的检查。在获得运营执照之后，网约车平台公司每年仍旧要对被授予执照的车辆进行相同的安全检查，并留存记录以便接受监管，从而确保车辆可以安全运营。除此以外，纽约还明确规定，经过重度改装的车辆将不被允许提供网约车服务。从网约车司机方面来说，纽约市要求司机需要同时持有两种牌照，分别为TNC Driver和NYC TLC驾照。对于网约车司机年龄的限制纽约规定的是年满19 周岁，在申请时，申请者需要准备自己的机动车驾驶证及其他包括驾驶技能在内的相关文件以便交通部门审核。此外，申请人还必须完成相关药物测试并将自己的指纹在相关部门备案。纽约交通部门也会对申请者的相关背景进行调查，对其违章情况及违法情况作出相应的评估，并规定以申请者最近一次的违章记录为节点，前15 个月之内其机动车驾驶证扣分超过5 分，就会丧失申请的资格。同时，网约车司机需要有经过有效登记的本地车辆并为车辆购买相关保险。

根据纽约市研究数据，近几年，纽约市网约车的数量出现了急剧增长，从2015 年的1.2 万辆增加到了2018 年的8 万多辆。2018年，网约车占据了纽约曼哈顿29 % 的道路交通，重点是这些网约车41 % 的时间都处于无人乘坐状态，这就给城市带来了巨大的交通压力，造成严重的交通拥堵。不仅不利于提高运送乘客的效率，而且对传统出租车行业造成了不利影响。在共享经济不断发展的大背景下，越来越多的网约车电召车加入市场竞争中，从事该行业的司机收入都有所下降，对整个行业的发展产生了较大的影响。并且根据纽约市政府的最新相关调查显示，目前大约有40%的网约车和电召车难以拉到乘客，另外约有80%的从业司机的收入水平难以达到当地最低工资标准，更严重的是，这种状况使得纽约市自2017 年以来已经有司机因经济负担而选择结束自己的生命。由此可见，纽约市网约车司机的处境比较艰难，他们的权益不能完全得到保障。因此市府决定通过立法管理网约车和电召车行业的现状，改善交通运输状况。2018 年8 月，纽约通过了5 项限制管理网约车行业的相关法案，纽约成为美国首个对于Uber、Lyft 等网约车实行限管的城市。这五项新法案如下：第一项144-B 号法案，根据该项法案要求，纽约市出租车和豪华车委员会在12 个月以内开展关于网约车对城市交通影响的相关研究，如对网约车和电召车行业展开调查，并根据上述行业现有投入市场的车辆数量来决定是否对网约车的数量进行限制。并在这一年内，纽约将暂停对网约车发放TLC 牌照用以缓解城市的交通拥堵状况，此后在一年期限届满之前，纽约市出租车和豪华车委员会经过投票决定永久停止发放纽约市网约车牌照，目前TCL 仅对无障碍轮椅车辆（WAV）发放新的租赁车辆牌照。除了在网约车数量方面进行限制，纽约市还对网约车的运营规则做出了限制，例如要求网约车在曼哈顿中心区车辆空载时间不得超过其运营总时长的31 %，其目的也是为了缓解交通拥堵。第二项是Intro.890-B 号法案，该法案更多是为了保护司机的合法权益，其中要求TLC 必须为日载客总量超过1 万次的网约车和电召车公司的驾驶员建立最低工资制度，并且设定最低工资标准以缓解其经济压力。在新法案生效后，TCL 在75 天之内即出台了有关网约车和电召车司机最低工资标准。在该法案实施之后，预计相关行业的司机收入将会在目前的基础上提高20%，即每年6000 美元的工资收入。同时，为了保障司机的收益，该法案也禁止平台公司以过度低的价格吸引大量乘客搭载网约车或电召车。该法案的出台也使纽约市成为美国第一个为保障网约车和电召车司机的合法权益而颁发新法案的城市，这一举措会对将近10 万名该行业司机产生较大的影响。另外，该法案还对网约车规定了最低收费标准，该标准每年会根据成本和交通情况进行相应的改变和调整。第三项是Intro.634-B号法案，该法案侧重于为残障人士提供更多帮助，根据法案规定，配备有残疾人服务设施的出租车和网约车的牌照费将免于缴纳，以帮助更多需要的人。第四项是Intro.838-C 号法案，该法案规定，将为日载客总量超过1 万次的网约车和电召车公司所属的驾驶人员提供新型牌照。第五项是Intro.958-A 号法案，该法案降低了对违反街头载客规定的司机及公司平台处以罚款的数额。这几项法案根据纽约市的情况做出了针对性的规定，惠及将近10 万多名司机，有利于缓解纽约市的交通拥堵状况，改善从业司机的经济条件，对于网约车和电召车行业的健康发展也起到了重要的作用。