共享经济下网约车法律监管分析

从国家层面看，我国对出租车的管理包括国务院法规，交通部、建设部规章，主要包括确定出租车运营资格、车辆运营资格以及驾驶员运营资格等方面的审批制度。2015 年交通运输部出台的《出租汽车经营服务管理规定》，保留了出租汽车经营许可。如表6-1 所示。

表6-1　我国出租车管理制度变迁及部分法律法规汇总

续表

(www.xing528.com)

虽然政府一直在“简政放权”，不断减少和压缩行政审批事项，但是，与出租汽车行业管理相关的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”等许可事项并不在其中，也就是说出租车行业领域相关经营许可（“牌照”管理）并未松绑。

目前，出租车由各级城市政府承担主体责任，交通运输部主要肩负指导责任。简单地说，出租车行业事实上属于地方管理事项，一般情况下，由地方人民政府进行监督管理，总体处于严格的审批监管模式之下，目前出租车管理模式的关键在于地方政府对出租车行业的管制和干预过于严格，从经营权许可、车辆数量确定、驾驶员资格、车型车款确定以及电召服务监督等很多环节都集中体现了地方政府的监管。

各地审批监管模式基本相同，即出租车公司成立需要审批、运营车辆需要审批、司机运营需要审核。以北京市为例，申请经营出租汽车需要完成多层申报审批手续：首先到工商行政管理机关办理名称预先核准登记，然后持有关证明向市交通行政主管部门提出书面申请，审批合格的，发给经营许可证件。其次，持经营许可证件向工商行政管理机关申领营业执照，向税务机关办理税务登记，向公安机关办理治安登记。对营运车辆按规定检验合格后，到公安交通管理机关申领车辆牌证。最后，在取得车辆牌证后，申请经营出租汽车的单位和个人要向市交通行政主管部门领取车辆营运证及驾驶员准驾证、乘务员服务证等营运资格证件和服务监督卡。政府把合法配额的出租车牌照发放给出租车公司，由出租车公司招募驾驶员来进行出租车运营。

除了对经营准入的严格审批之外，各地对车辆、司机等也设定了非常严格的条件，以北京市为例，驾驶员不仅要有本地户口，还要满足男60 岁以下、女50 岁以下、取得驾驶证3 年以上、被吊销营运资格证件的须期满5 年以上等要求，最重要的是驾驶员要经市交通行政主管部门考核并取得合格证书：申请人需带驾驶证等材料到市道路运输从业人员培训报名处填写申请登记表，参加学习培训并考试合格，由培训学校统一到办证窗口办理“从业资格证”后，发放给申请人。而每辆运营出租车都必须经过审批且经公安、交通管理机关检验合格之后才能参与运营，并且要符合本市规定的车型、车身颜色、按照规定安装标志灯、安全防护装置和计价器等。

过于严格的管制导致出租汽车行业长期以来存在较多问题，主要如下：一是准入监管不当导致行业垄断与公平缺失，造成全国各地出现出租汽车罢运事件；准入监管是政府以特许经营的方式对出租车经营权进行控制的政策。其结果导致牌照成为行政垄断的稀缺资源，并且拥有出租车牌照的企业更加容易形成出租车行业垄断，个体准入遭受制度性歧视而公司化经营备受推崇。因此，公司成为出租车行业中利润获取的重要一环；二是数量监管不当导致无证经营的“黑车”泛滥与服务恶化；三是价格管制不当导致出租车价格时常处于扭曲状态；四是行业监管不当导致行业自律与服务不能完全发挥作用。