中国网约车第一案：济南滴滴专车司机不服行政处罚案

（一）基本案情简介

2015 年1 月7 日，挂靠在租赁公司的“网约车”且使用滴滴网约车软件司机陈某上午拉两名乘客到济南西站。到达目的地后，他被稽查人员围住，并询问其是否在利用打车软件进行营运。乘客经执法人员的一再盘查承认乘坐了专车。因此，被济南市客管中心的执法人员认定为非法运营，并对其作出罚款2 万元的行政处罚。因不服处罚决定，陈某向济南市中区人民法院递交了起诉状，要求市客管中心撤销处罚。2015 年3 月30 日，济南市中区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，依法组成合议庭，公开审理此案，于4 月15 日开庭。2015 年6 月18 日，由于该案案情复杂，原本应于6 月17 日之前一审宣判的山东济南“专车第一案”被确定延期3 个月。

2016 年12 月30 日，济南市市中区人民法院对济南市民陈某诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚一案作出一审宣判，判决撤销济南市客管中心对“专车”司机陈某的行政处罚。2017 年2月22 日，济南市中级人民法院做出二审判决，驳回济南客运管理中心上诉，维持原判，即撤销济南客运管理中心对“专车”司机陈某的行政处罚。专车第一案正式落下帷幕。

（二）本案监管部门的法律依据

1.国家层面

（1）《中华人民共和国道路运输条例》（国务院颁布）《中华人民共和国道路运输条例》第8 条、第10 条对“申请从事客运经营”所要求的条件、审批材料的规定，以及该条例第64条：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2 倍以上10 倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2 万元的，处3 万元以上10 万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

（2）《无照经营查处取缔办法》（国务院颁布）

国务院2003 年3 月1 日实施的《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370 号）第2 条：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。”同时根据该办法第4 条规定，应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，由相关部门依照本办法的规定予以查处。

（3）《转发国务院法制办〈关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函〉的通知》（交通部颁布）

交通部2005 年10 月12 日《转发国务院法制办〈关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函〉的通知》（交公路发〔2005〕468 号）第4 条：“未制定《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》的，应当依据《无照经营查处取缔办法》第十四条对未取得经营许可证件擅自从事出租汽车经营活动的行为实施行政处罚。具体按以下规定执行：对于无证经营行为，由道路运输管理机构依法予以取缔，没收违法所得；无证经营行为较轻的，并处2 万元以下罚款；无证经营行为规模较大的，并处2 万元以上20 万元以下罚款；无证经营行为规模较大且存在重大安全隐患的，没收专门用于从事无证经营的车辆等财物，并处5 万元以上50 万元以下的罚款；构成刑事犯罪的，移交公安机关依法追究刑事责任。”

2.地方性法规及文件

山东省《道路运输条例》，该地方性法规第69 条规定：“违反本条例规定，未经许可擅自从事城市公共汽（电）车客运经营的，由设区的市或者县（市）道路运输管理机构或者交通运输监察机构责令停止违法行为，处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。”

济南市《道路旅客运输管理条例》第7 条规定：“申请从事道路旅客运输经营的，应当按下列程序办理开业手续：（一）向所在地交通行政管理部门提出申请；（二）交通行政管理部门应当自接到申请书之日起三十日内，作出批准或不予批准的书面决定。符合国家和省规定的开业技术经济条件的，颁发《中华人民共和国道路运输经营许可证》；（三）持《中华人民共和国道路运输经营许可证》向工商行政管理部门申领《营业执照》，到税务部门办理税务登记。”根据该地方性法规第30 条规定，无《中华人民共和国道路运输经营许可证》或《中华人民共和国道路运输证》擅自从事道路旅客运输经营的，由交通行政管理部门按照《山东省道路运输管理条例》给予处罚。

本案陈某被处罚2 万元，应当是被执法部门以“擅自从事经营活动的无照经营行为”为由，按情节较重情形予以处罚的。(www.xing528.com)

（三）案件评述

被称为“中国专车第一案”的济南专车司机陈某诉济南客管办不服行政处罚案在济南市中区法院开庭审理后，引起国内广泛的聚焦关注，在落实政府工作报告提出的“互联网+”的大环境之下，如何厘清现行的政策法律与互联网创新之间的冲突和矛盾，将通过司法的公开审判得到充分的体现。解剖这个案例，或许可以为“互联网+”的新业态在交通运输领域的发展，破解旧有体制痼疾提供参考。

显然，济南客运监管部门是按照传统出租车的监管标准，以车辆有没有营运证、司机有没有营运资格证（服务卡）、是否以盈利为目的提供客运服务作为认定是否为黑车的标准的。传统的黑车按照这个标准执法没什么问题，专车则不一样了。

我国商务约租车市场普遍采取两种模式：一是采用租赁公司自有车辆，雇用司机进行营运；二是四方协议模式即通过打车软件公司与汽车租赁公司、劳务公司、用户签订四方协议提供专车预约服务。

就拿受到监管部门严厉打击的四方协议模式（专车第一案即这种模式）来说，按照专车服务企业自己设计的法律架构，专车司机的车是挂靠在租车公司，租车公司再租给乘客，司机与劳务公司签订代驾服务的劳务合同，乘客通过软件叫车时，合同关系上讲是租赁公司把车租给乘客，再从劳务公司雇佣驾驶员提供代驾服务。这样，从每一个独立的合同来看，都是不违反现行法律规定的，都应该是合法有效的。

对此问题，北京大学法学院教授沈岿认为，目前各地执法部门对于专车司机的处罚，实际上就是在处罚公司，而处罚公司就等于增加创新的成本，也就等于说会阻碍经济的发展，或者说经济的创新。法官应考虑，专车对经济发展的贡献而进行处罚裁量。

行政法专家、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华认为，专车模式和合法性之争，最核心的问题是新的经济模式与传统的管理理念和管理方法之间的冲突。应该以新的观念的变革推动法律的、制度的修改和完善。

中国政法大学王军认为，“四方协议”的模式是符合法律规定，应当予以认可的。所谓“四方协议”，即专车平台先将私家车挂靠在租赁公司名下，再通过一家劳务派遣公司聘用车主，从而签订一份由软件平台、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机共同签订的“四方协议”。在此种情况下，专车平台提供的是汽车租赁及司机招募两种服务，顾客先租车，之后再招募司机，只不过司机正好是汽车的车主，这样就绕开了汽车租赁不得配备驾驶人员的管理规定，进而规避风险。

我们认为，即便按照上述现行法律法规的逻辑，简单将专车等同于“客运经营”、“非法营运”的理由并不是十分充分。由于我国对于出租运营业采用了单一的严格约束的准入制度，市场的力量却是难以阻挡的，旺盛的多元化的需求，使得空闲的私家车与汽车租赁服务、劳务派遣制度嫁接，形成了极具活力的专车服务市场。专车服务模式，实际上采用了合法的多方协议方式，在专车软件平台的主导下，将司机（车主）、汽车租赁公司、劳务派遣公司、叫车软件平台有机串联在一起的新型的市场服务方式而已。

因此，对于陈某的行为应该使用关于租赁车的管理法规进行规范，但是当时山东省对汽车租赁、挂靠的行为并无明确的规定。因此，简单认定陈某的行为属于出租车运营行为也有所不妥。

由于案件审理期间，我国出台了全世界范围内第一步关于网约车类的法律意义上规范性文件，为长期以来处于相对黑色地带的该种服务形式提供了合法地位，从法院的判决结果来看，也体现政策出台对网约车这种新型经济业态的保护与规制。

自此，对于网约车有关法律问题的社会关注度热度持续不下，由此建议，法院在审理网约车类案件时可以通过创新审判形式，在裁判前，广泛听取社会意见，例如召开听证会，广泛征求行业管理部门、各网约车平台、出租汽车公司、汽车租赁公司、劳务公司代表及出租车司机、专车司机以及市民代表的意见，深入了解各行业、各方的实际困难及需求。也可以向社会管理、法律专家征求意见，同时也应深入企业，走向街头，深入调查，亲身体验一下专车服务，找出可能存在的法律风险或管理漏洞及完善可能，为论证其合法性或违法性找到心证。只有在大量的调研工作基础上，法院针对此新型案件的最终裁判才能更具说服力。

这里我们引用著名法学学者刘桂明先生的观点作为结语：因系“专车第一案”，意义自不待言。有关市场配置资源与创新社会管理的探索和实践，会逐步成为未来中国社会转型的方向。而更多商业模式和新生事物的出现，亦需要社会管理者从法律、从社会进步的整体、长远视角，综合判别其适宜性、可生长性。无疑，这需要勇气，更需要智慧。