金融犯罪论：违法发放贷款罪概念

所谓违法发放贷款罪，是指银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的行为。

本罪是1995 年6 月30 日全国人大常委会通过的《决定》首次规定的。之前，对于违法发放贷款造成重大损失的行为，根据1987年8月最高人民检察院《关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干规定（试行）》，按玩忽职守罪论处。由于玩忽职守罪的法定刑偏低、刑种单一和在主体上的限制，在一定程度上限制了对违法发放贷款犯罪的打击力度。而另一方面，随着社会对资金需求量的增大和不正之风对金融行业的腐蚀，违法发放贷款成为银行资金流失的一个重要原因。有的金融机构工作人员向关系人和关系人以外的亲属、朋友发放人情贷款、关系贷款，有的金融机构的工作人员对工作极端不负责任，不审查或者不认真审查借款人提供的有关文件和资信状况，随意发放数额巨大的贷款，给金融机构和国家造成重大的经济损失，同时也破坏了国家的贷款管理制度和正常的金融秩序，加大了金融风险。为了有效地遏制上述犯罪行为，《决定》在规定违法向关系人发放贷款罪的同时，在同一条中也规定了违法发放贷款罪。该《决定》的第9 条第2 款、第3 款规定：“银行或者其他金融机构的工作人员违反法律、行政法规规定，玩忽职守或者滥用职权，向关系人以外的其他人发放贷款，造成重大损失的，处5 年以下有期徒刑或者拘役，并处1万元以上10万元以下罚金；造成特别重大损失的，处5年以上有期徒刑，并处2 万元以上20 万元以下罚金。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前两款的规定处罚。”这一规定与1979 年刑法规定的玩忽职守罪相比，将犯罪主体由原来的“国家工作人员”改成“银行或者其他金融机构的工作人员”，还规定了单位犯罪，提高了法定刑，增设了罚金刑。1997 年刑法第186 条基本吸收了这一规定，只是在罪状的描述上，取消了“玩忽职守或者滥用职权”。(www.xing528.com)

1997年刑法第186条第2款规定的本罪与第1款违法向关系人发放贷款罪是有联系的，后者是违法向关系人发放贷款，前者是违法向关系人以外的人发放贷款，两罪的法定刑相同，但适用法定刑的情节要求不同，从立法意图上来说是想对这两种犯罪区别对待，但在立法技术上显得较为笨拙，并使向关系人虽未发放信用贷款或者发放担保贷款的条件也不优于其他借款人同类贷款的条件，但发放担保贷款违反了其他法规和贷款程序性规定，造成重大损失的行为无法定罪，游离于刑法的监控之外。这两罪其实是普通法与特别法的关系，对这两个罪的立法应采取法条竞合的立法方式，按照先一般后特殊的原则，首先规定违法发放贷款罪，这是普通法；然后规定违法向关系人发放贷款罪，这是特别法。对特别法规定的犯罪在量刑上重于普通法规定的犯罪，从而使两罪在刑罚上协调，两罪的关系也就理顺了。这样不但避免出现对关系人其他违法贷款行为无法定罪的尴尬局面，而且也可以避免出现“向关系人以外的人发放贷款”这样别扭的提法。1997年刑法第186条来自《决定》，但对《决定》中的笨拙之处未予修改，这是令人遗憾的。刑法修正时，公安部、监察部、人民银行、银监会提出，上述规定在实践中遇到一些问题：金融机构贷款有一系列程序，包括贷前调查、贷中审查、贷后检查等环节。一旦贷款造成损失，应对哪个环节定罪难以界定；有很多贷款发放后办理过多次借新还旧，对办理过借新还旧的贷款，如何对责任人定罪，是对最早发放贷款的还是对后来办理借新还旧的责任人定罪，认识难以统一。另外，对关于“损失”的认定时间和认定标准问题，损失是以立案时的损失还是以量刑时的损失计算，在实践中也经常引起分歧。有鉴于此，建议对违法发放贷款行为，只要涉及的资金数额巨大或者有其他严重情节的，就应当追究刑事责任，不要考虑是否造成损失。于是，2006年《刑法修正案（六）》第13条对刑法第186条作了如下修改：（1）对犯罪构成作了修改，将违反国家规定发放贷款，“造成较大损失的”修改为“数额巨大或者造成重大损失的”；（2）将原条文规定对违法向关系人发放贷款罪的加重处罚，修改为依照违法发放贷款罪的刑罚从重处罚。