从正式立法制度的层面给予参与式预算肯定的立场支持，这是持续推行参与式预算的必要条件。在纳入《预算法》规制之前，应当厘清以下几方面内容：
一是参与式预算的概念。参与式预算应当与一般性的公众参与预算运行过程有所区别。参与式预算就其兴起发展的逻辑基点而言在于直接民主，参与式预算就是公众直接参加预算决策（预算编制及审议）的过程，至于预算执行、预算评估中的公众参与则属于更为宽泛的预算运行过程中的问题，不宜纳入参与式预算这个特定概念范畴进行讨论。换言之，参与式预算特指预算运行周期中决策环节的公众参与。
二是参与式预算的目标设定。这一目标是将各方参与者的个别动机有机整合，形成更有利于社会公共利益实现的行动指引，从而避免将参与式预算简单理解为获取投资项目的工具或者使参与式预算受到人为操纵的风险。一般而言，参与式预算的目标包括三个层次：通过公共学习与民主精神的培育，促进积极公民权的实现；通过改善政策和资源分配，促进社会公正的实现；通过改革权力配置格局，促进公共权力与民间力量的合作。
三是参与式预算的原则。它是反映参与式预算的本质属性并为各方行动者遵循的基本准则，包括：直接参与原则，即公众自己参与预算决策过程而不再局限于通过投票选举代表人间接地参与；平等参与原则，即公众参与者享有平等的参与权利，应当确保参与机会在社会成员中公平分配，尤其是赋予那些没有组织背景、资源匮乏的社会成员参与预算决策的机会，使他们的特定诉求能够通过公共协商的方式获得他人的关注和支持；自愿参与原则，即公众参与基于自主意愿而非外在强制，这是保障参与式预算实现预定目标的关键原则；保持自治性与开放性的参与原则，即公众参与预算决策的过程应当是在一定组织机制（比如参与式预算委员会）基础上独立于立法、行政部门而运行，自主完成预算制定过程，并根据需要进行修正调节，同时整个参与预算的过程应当公开、透明，及时向其他社会公众披露预算的相关信息，确保公众对预算决策进程及预算执行情况的跟踪与监督。
在《预算法》上可以加以规定的内容包括如下方面：
1.参与式预算的实施方式
实践中参与式预算存在两种基本实施方式：一种是公众直接参与政府预算制定过程，另一种是公众通过基层人大制度参与预算制定过程。前者在体现直接参与的参与式预算原则上更为彻底，但此种实施方式的局限性是参与者容易集中关注投资项目的优先性选择而忽视社区的整体长远利益，因而特别需要强调对参与者的公共精神的培育；此外，公众参与决策的范围一般限于政府已经决定动用的一笔确定数额的资金，就该笔资金的具体用途进行协商，并不包括参与更大范围乃至全部政府预算资金的分配，公众参与的影响力有限；再者，改革试点区以下辖的街道或乡镇为实施主体，还难以推广到区县一级。后一种实施方式尽管在直接参与的程度上较弱，但并不缺乏各种确保民意充分表达的有效机制，并且公众可以较为全面地了解政府部门分配在各个款项上的预算资金安排。这种方式目前在从乡镇一级推广到县市一级的参与式预算实践中得到较多运用。其局限性在于，由于依托人大制度提供参与保障，因而公众参与的程度要受制于人大自身的性质定位。在现有的法律框架下，人大对政府财政预算的介入更多的是编制后的审议，因而，此时的公众参与在严格意义上并不是参与预算本身的制定，而是体现为通过对预算的审议、修正，监督政府对预算的制定。两种模式各有千秋，对于支撑各自运行的相关基础条件也有不同的要求，因而，它们的示范意义是存在客观限制的。对此，《预算法》作为正式制度不宜作强制性的规定，而应通过授权性规定为实践提供多种参与式预算的实施方式。
2.关于参与式预算的适用层级
参与式预算的适用层级与实施方式具有密切的关系。直接参与预算制定过程的实施方式一般对应于较低的适用层级，通过人大参与预算制定过程的实施方式一般对应于较高的适用层级。对此，《预算法》可以概括性地规定“县市级以下（包括县市级）可以采取参与式预算”。值得注意的是，实践中多选择街道、乡镇作为参与式预算的试点单位，而街道按现有规定并不属于五级预算体制中独立的一级，《预算法》如何协调规范的预算层级与参与式预算实践层级的矛盾，是将参与式预算纳入正式制度层面不可回避的问题。另外，我国在一些地方推行的旨在减少财政层级，弱化乡、地市两级财政功能的“乡财县管”改革，是否与参与式预算的低层级化要求相背离，也亟待作出回应。关于正式的预算层级与参与式预算实践层级的矛盾问题，笔者认为在街道一级实行参与式预算并不违背现有的五级预算体制格局。是不是独立的一级预算单位并不是实行参与式预算的必要条件，关键在于拥有一定的可供自主支配的财政资源，一些地方的社区街道实际上具备这一条件，这也是被选择作为改革试点的原因之一。关于“乡财县管”与参与式预算的关系问题，笔者认为两者的改革目标及针对的问题不同：前者是治理基层财政的不规范行为，后者是发展基层财政预算民主，但实现的途径可能正好相反，即前者更需要限权，后者更需要放权。这表明我国对基层财政制度的改革带有“一事一议”的特点，以解决具体问题为导向。就改革的局部、个体而言，可能是富有成效的，但往往顾此失彼，使改革的整体绩效大打折扣。学者针对“乡财县管”就指出，“尽管改革有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力”，[28]显然，在这种改革进路之下几乎不存在推行参与式预算的可能。因此，我国的财政制度改革既需要留足因地制宜的弹性空间，切忌“一刀切”式地将试点经验盲目放大，也需要统筹规划，发挥各项制度的协同效应，避免单一推进过程中出现相互掣肘、互为矛盾的情况。
【注释】
[1]本章内容经部分修改在《法制与社会发展》2015年第2期发表。
[2]王绍光、马骏：《走向“预算国家”：财政转型与国家建设》，载马骏、谭君久、王浦劬主编：《走向“预算国家”：治理、民主和改革》，中央编译出版社2011年版，第5页。
[3]由法律法规乃至一定规范性文件授权进行的支出，不受年度预算拨款程序的限制，在预算中体现为预期支付或者强制性支付。
[4]深圳市财政局：《澳大利亚财政制度及其改革》，深圳市海天出版社2002年版，第247页。
[5]马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第61页。
[6][美]梅耶斯：《公共预算经典（第一卷）——面向绩效的新发展》，苟燕楠、董静译，上海财经大学出版社2005年版，第84页。
[7][美]彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第45页。
[8][美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏译，中国人民大学出版社2001年版，第250页。
[9]蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第24～26页。
[10]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第133～134页。(www.xing528.com)
[11]马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第6～7页。
[12][美]艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第7页。
[13]税式支出是指将政府本应收取的税收通过优惠减免的方式让渡给纳税人，这与将税收征缴后通过预算再拨付的支出方式在性质和作用上基本相同。
[14]《预算法》第35条第4款规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”
[15]参见《预算法》第32条第4款。
[16]俞可平：《论国家治理现代化》，中央编译出版社2014年版，第20页。
[17][美]梅耶斯：《公共预算经典（第一卷）——面向绩效的新发展》，苟燕楠、董静译，上海财经大学出版社2005年版，第77页。
[18]马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第238页。
[19]张志超：《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社2006年版，第88页。
[20][美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第36页。
[21][美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第43～44页。
[22]俞可平：《论国家治理现代化》，中央编译出版社2014年版，第19页。
[23][美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第35页。
[24]陈家刚：《参与式预算的理论与实践》，载《经济社会体制比较》2007年第2期。
[25]熊伟：《财政法基本问题》，北京大学出版社2012年版，第216页。
[26]存在的一点分歧是《预算法修正案草案》（第二审意见稿）曾规定各级政府间的财政管理体制由国务院具体规定，报全国人大常委会备案。支持者认为我国现阶段处于经济体制改革深化期，政府职能和行政管理体制调整仍未到位，有关财税体制的政策规定有必要适时调整，因此，采取国务院制定报人大常委会备案的做法有利于推进改革，提高效率；反对者则认为这种做法不利于人大对预算的审查监督，建议财政管理体制应当报全国人大常委会批准，至于财政体制的微调可以考虑通过控制方向或在年度预算报告中一并审批等方式进行处理。两种模式显示出在财政管理体制的立法问题上是采行政主导抑或人大主导的不同。从修订后的《预算法》规定看，立法者最终回避了模式的选择，直接延续了既有的“国家实行中央和地方分税制”的表述。即便如此，亦能从中看到《预算法》对财政管理体制问题的原则规定。此外，涉及政府间关系调整的财政转移支付问题在新修订的《预算法》中亦有充分体现。
[27]俞可平：《论国家治理现代化》，中央编译出版社2014年版，第26～29页。
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