如何因应治理趋势完善预算法治，各国做法不尽相同，但从不同侧面契合了治理的要求，如治理方式多元化、治理时限灵活性、治理主体多中心、治理依据多层次。
1.在治理方式上，依是否设定具有强制约束力的规则为标准，可以划分为注重刚性约束与注重弹性约束两种预算法变迁进路
“治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在其他的管理方法和技术。”[16]基于此，治理方式包括强制性与非强制性两种。在预算法治变迁中，这两种方式都有体现。以支出控制为例，财政支出规模及政府债务水平的设定、预算赤字的监控及弥补、财政风险的评估及警示等都属于支出控制的范畴。目前大多数国家设定的支出控制目标可以根据经济境况或者政治偏好而调整，并非固定不变，亦可以每隔几年决定支出控制规则而非永久性或者必须按年度决定，因此，采取的是一种弹性约束的预算法治。如新西兰制定的《财政责任法案》将其支出控制目标确定为“实现政府负债的审慎管理”、“维持充裕的政府净值”、“财政风险的审慎管理”、“追求与稳定的预计税率相一致的支出政策”。[17]上述目标并不产生直接的、特定的法律效果，但是要求政府对财政持续性负责，而且要求以一种透明的方式作出财政选择。[18]一些国际组织则对支出控制采取了刚性约束的方式，如欧盟的《马斯特里赫特条约》将赤字严格限定在不超过国民生产总值的3%的水平上，并以此作为衡量是否批准国家加入欧盟的基本标准，但实际上，各成员国在面对国内复杂的经济社会形势时也不得不采取灵活的财政政策，这也说明在实践中贯彻刚性约束机制的困难程度。值得注意的是，刚性约束与弹性约束既可用于描述一定法律文本所呈现出的整体性或者主导性的法治风格，也可反映法律文本内部针对不同问题的规制进路。如涉及绩效预算的一个典型法治蓝本是美国的《政府绩效与结果法案》，该法对绩效预算的实体规制与信息规制便分别具有弹性约束与刚性约束的特点。绩效预算的实体规制主要针对预算与绩效的整合——绩效评估结果与预算资源分配之间的联系问题。依据该法的规定，这种整合或者说联系是非强制性，亦非单一的，“它在规定所有联邦政府部门均应服从这一法律的同时，也考虑到各政府部门的实际情况，允许他们（按照将绩效审计与绩效预算进行整合的原则）在实施绩效管理上采取不同的形式”[19]；绩效预算的信息规制主要针对绩效信息的形成与披露，该法规定政府部门的成本信息和预期可能取得的成果信息应当全部反映在会计账目中，政府部门有义务并及时向社会公众披露预算执行及其绩效状况。立法还要求联邦政府部门必须定期出具三种与绩效预算相关的政府文件，包括部门战略规划、部门年度绩效计划和部门年度绩效报告。这些涉及绩效信息规制的制度具有强制性特点。与此类似，我国在推进绩效预算的过程中亦将绩效信息公开作为规制重心，而对于绩效预算的施行范围、绩效与预算的关联等实体性问题则更多使用非强制性的方式加以规定。
2.在治理时限上，以设定阶段性抑或持续性适用规则为标准，可以划分为旨在短期约束与旨在长期约束两种变迁进路
治理的重要特征在于它是“临时性解决方案”，“规则被视为临时性的，而且要进行修正。这就要求愿意在不确定的条件下继续向前，还要求愿意在不排除反思解决方案与目标的情况下设计管制问题的解决方案”。[20]这种临时主义的策略能够对相关情形保持回应、反馈，因而具有实用主义性质。[21]在预算法治变迁的路径选择中，亦存在这种旨在短期内解决具体问题的“临时性方案”，但更主要的是在一段时期的“反思”之后，建立“修正性”的抑或认可性的长期约束机制。以赤字控制为例，美国1985年颁布的《预算平衡与紧急赤字控制法》（亦称为《格兰姆-拉德曼-霍林斯法》）将削减预算赤字作为立法宗旨，明确规定未来5年时间的预算赤字上限以及年度削减额度，以最终实现在1990年完全消灭联邦政府预算赤字的目标。按照当初的立法设计，该法的适用期限是5年。而实际上到1987年迫于赤字削减的困难程度，国会对法律进行了修正，决定推迟消灭赤字的时限，同时降低1988—1989年两年的赤字削减数额。但是这种妥协仍然不起作用。1990年在原定法律执行期届满时，国会通过了《预算执行法》，改变了之前直接控制赤字限额的短期约束的做法，通过控制公共支出上限达到减少赤字的目的并形成长期、稳定约束的法律机制。新法不再局限于年度预算赤字的削减，而更加关注跨年度的预算平衡。在德国亦建立了赤字控制的长期约束机制，尽管在方式上是对政府举债规模及其比例作出明确限定，但是立法目标具有一致性，即放宽年度的赤字控制，着眼于长期的预算平衡。当然，采取长期约束机制并不一定都是对短期约束机制的矫正，相反，它可能标志着阶段性制度试错任务的结束以及对其改革成果的接纳。我国在《预算法》修订前针对地方债务的管理采取的是短期约束的方式。如2011年10月经国务院批准，上海市、广东省、浙江省、深圳市开展地方政府自行发债的试点，财政部出台《2011年地方政府自行发债试点办法》，首次将地方政府自行发债的运作机制纳入规范化的轨道。2012年5月，上海等四省市获准继续开展地方政府自行发债的试点，财政部又出台《2012年地方政府自行发债试点办法》，对新一轮的自行发债予以规范。这种短期约束机制的实行为探索地方债的阳光化、规范化提供了经验支持。在此基础上，新修订的《预算法》变短期约束机制为长期稳定的限额管理机制，实际上是在基本法的层面上对前一阶段试点改革取得的成果给予认可与肯定。
3.在治理主体上，以设定局部性抑或整体性适用规则为标准，可以划分为地方推动与国家主导两种预算法变迁进路(www.xing528.com)
治理在主体上意味着“一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者”，[22]如某项决策的“利害关系人与受影响者”，他们将有机会“参与决定过程的所有阶段……推动有效地解决问题”。[23]这种基于治理主体多元化而产生的民主决策机制往往在行政层级较低、影响范围集中、与相关公众关联紧密的地方区域适用，地方政府、社会组织、相关公众围绕特定问题展开对话与协商，制定为各方共同遵循的行动规则，借此产生的是一种地方性的、自下而上的制度供给模式，相关主体成为这一制度资源的共同创设主体。预算法治变迁的一项重要成果便是为政府之外的其他社会主体提供了参与机会，从而为容纳地方性的制度创新预留空间。以参与式预算为例，它是一种由公众参与决定本地区范围内可支配公共资源的最终用处的预算决策方式。[24]作为一种体现直接民主的预算决策机制，参与式预算一般与较低的预算层级相关联，其制度变迁亦主要是由地方政府回应当地公众诉求而自发推动的结果。例如最早推行参与式预算的巴西阿雷格里市以及在我国产生广泛影响的浙江温岭市参与式预算实践，均是在市级政府及其所辖区县以下展开，所依赖的制度资源并不是具有法定约束力的正式制度，而是一些在实践中反复适用、经长期演化并逐步形成其事实约束力的内部规则（internal regulations）或者“民主恳谈”的惯例。当然，这种地方推动的制度变迁在一些国家也开始被纳入全国性立法层面。巴西新近制定的《财政责任法》规定“应该通过推动人们参与公共会议的方式，确保起草和讨论预算计划和方针的过程公开透明”。这就从国家立法的层面肯定了围绕参与方式问题进行地方性制度创新的重要性。在南美洲的其他一些国家甚至还制定了适用于国内所有市级和省级政府的《国家参与式预算法》，对公众参与预算活动进行规定。再以政府购买公共服务为例，我国的政府购买公共服务呈现出以地方政府为主体的分散实践及灵活多样的制度供给形态，在国家基本法的层面，尚未对政府购买公共服务的预算管理问题作出规定；而英国于20世纪90年代制定的《公民宪章》、《国家卫生服务与社区关怀法》则是以国家立法的形式明确要求通过与非政府部门签订契约向后者购买福利服务，提升福利供给的效率与质量。
4.在治理依据上，以预算法是否承担财政基本法的功能为标准，可以划分为单一型与复合型两种变迁进路
单一型变迁是指预算法仅仅作为调整预算收支行为的一种具体法律规范形式，涉及政府间财政关系以及政府与议会、公民之间权责关系的问题被排除在预算法的调整范围之外，通过另行制定财政基本法或者财政收支划分法加以解决，换言之，预算法并不承担财政基本法的功能。复合型变迁是指预算法在调整预算收支之外，还承担财政基本法的功能，在一部预算法中既解决具体行为的规范性、绩效性问题，亦解决财政体制以及财政职权配置的宏观层面问题。大多数西方国家采取单一型变迁进路，主要原因是它们往往已在宪法或者专门的财政基本法中规定了财政体制及财政职权配置方面的内容，因此预算法的功能就是解决财政行为的规范性与绩效性问题。如《加拿大联邦宪法》就政府间财政关系问题规定，国会与联邦政府应当采取均衡支付原则，确保各地方政府提供水平相当的公共服务，由此在宪法上确立了均等化的财政转移支付基本制度；新西兰《财政责任法》则作为专门针对财政领域的基本法规定了财政运行的总体目标与规制原则。在这些国家，由于宪法、财政基本法已就财政体制、权限配置问题作出了规定，因此预算法的制度安排针对的是更为具体、微观的预算执行监督或者绩效管理问题。当然，如果宪法或者财政基本法的内容作出调整，预算法亦会围绕相关具体问题进行修订。如澳大利亚1997年制定了新的《财政管理及责任法》，推行结果导向的财政管理改革，为适应这一改革趋势，澳大利亚在资源管理、结转和预支、收入提留、绩效监控与评估等方面制定了具体的规则。由此可见，单一型变迁进路实际上是与相关财政法制的健全程度密切相关的，如果缺乏宪法或财政基本法的规定，那么预算法就可能承担更宏观的上位法的功能，这就是复合型的变迁进路，与我国预算法的发展历程相契合。我国《宪法》中缺乏对各级人大及其常委会在预算审批、执行监督中的权力的系统规定；国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》虽承担政府间财政关系调整的任务，但它主要解决的是财权划分问题，并未就事权划分以及关乎政府间财力平衡的财政转移支付问题提供完整的制度框架。基于此，对财政职权横向与纵向的配置、政府间财政转移支付的法律调整任务就落在预算法上。对此，有学者认为预算法“只是一部相对具体的程序法”，“预算分为几级、每级预算的收支范围如何划分，这应该是财政收支划分法或者财政基本法的任务，预算法不宜越俎代庖”，[25]但多数学者基于我国现有的财政法制体系的现状以及修订宪法或制定财政基本法的困难程度，都比较赞同在《预算法》中规定财政体制、财政转移支付等涉及政府间财政关系的内容，[26]并主张对人大、政府及公民间的横向财政关系作出更加系统的规定。
由上观之，国内外的预算法治呈现出强制性与非强制性、短期约束与长期约束、地方推动与国家主导相结合的制度变迁特点，稍显不同的是我国的《预算法》承担了一定的财政基本法的功能。厘清这一特点对于更好地推进治理背景下预算法治的完善具有重要的启示意义。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
