财政法治研究：预算法在治理中的制度局限

《预算法》除了针对政府财政行为的规范性问题作出一系列制度安排之外，还结合十八届三中全会《决定》中有关财政预算制度改革的宏观要求与国际预算法治的发展趋势，提供了旨在实现有效治理的原则性规定，如绩效预算、预算赤字、跨年度预算平衡等。涉及规范治理与有效治理的两部分内容，无论是在权力配置——控权/授权上，抑或是在运行机制——约束性/灵活性上都具有较大差异，甚至截然相反。如在规范治理中的年度性原则、平衡性原则与有效治理中的跨年度预算平衡原则对于是否必须实现年度收支平衡就有不同的要求。但是两部分内容在一部法律中体现出来，这就与西方国家从规范治理到有效治理的渐进性改革进路有所不同。事实上，在《预算法》修订之前，我国的预算法治化进程已经呈现出共时性、兼容性的制度变迁特点。以1994年分税制改革为界，在分税制改革之前，我国的预算法治以适度放权为重点，目的在于调动地方财政积极性，改善地方政府公共产品的供给效率；分税制改革是以对地方的财政自主权进行限制为目标重构政府间纵向财政分配关系，因而，突出了对预算支出合法性、合规性审查和监督的重要性，使得分税制框架本身更多呈现出控制取向的制度特点。此后，以《预算法》的颁布及实施为依托，我国的预算法治开始步入预算管理科学化、精细化、规范化、信息化、绩效化改革同步推进的阶段，实施了复式预算改革（1992—1995年）、部门预算改革（2000年）、政府财政信息管理系统建设（2000年）、公共收支改革（1999—2002年）、预算收支分类改革（1999—2004年）、财政绩效评价改革（1992—2011年）等多项措施，在强化合法性、合规性控制的同时，对于遏制财政资金使用中的低效率、损失浪费现象也产生了积极作用。由此观之，我国的预算法治在选择以规范治理为中心的同时，并未放弃对有效治理的追求。以此为视角分析修订后的《预算法》文本，不难发现有关有效治理的制度供给还存在较大局限。

第一，缺乏支出控制预算机制。支出控制不同于支出的规范性，后者强调支出与预算保持一致，即如果支出机构能够将事前同意的一定数量的资金用到立法机关希望并同意的科目或目的，就视为实现了支出的规范性，其侧重对预算执行者是否遵守各种预算程序与规则的监督；而前者是在预算编制之前就确立一定的支出总额并以此严格约束预算编制、执行过程，其关注重心在于事前的资源分配。一个运作良好的预算程序规则并不能确保能够获得合理的预算结果。^[12]典型的如“消化预算”、“突击花钱”现象便是这种规范性要求的副产品。更为严重的是，某些支出是在预算外决策和运行的，如法定支出、政策性支出与应急支出，它们都以预算之外的其他因素，如赋权性法规、公共政策以及某种突发事件作为支出依据，预算对该类支出无论是在规范形式抑或是在实质控制上均处于失效的状态。《预算法》针对法定支出问题在第32条第2款规定：“各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。”这一规定在一定程度上实现了法定支出从预算外授权到预算内授权的转变，但是，一方面，它回避了产生法定支出的两种重要依据——与公民福利相关的法律制度以及要求财政支出与国民经济增长或财政收入增长挂钩的法律制度，后两种法律制度比政府的行政决定或者行政措施的效力位阶更高，并且因关乎个人人权保障与宏观经济政策目标，支出的刚性色彩更为明显，与此相应，预算对其的约束力就更加微弱；另一方面，“在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排”的规定仅仅强调了支出应当具有预算的形式依据，而并未涉及实质的总额控制。针对政策性支出，包括向金融机构提供财政担保以支持特定产业或行业获得信贷资金，或者对符合政策导向的产业、行业提供税收减免优惠（亦被称为税式支出^[13]）等，在《预算法》上同样缺乏充分回应。除在地方债管理中附带涉及财政担保的原则性规定之外，^[14]对于一直游离在预算之外的税式支出仍然未作出规定，因为在观念上税式支出更多被看作税收政策的调节工具而非预算控制的对象，即使需要在法律上加以规定，亦被看作属于税法而非预算法的内容。这种观念妨碍了对税式支出的预算控制。针对应急性支出，《预算法》第54条将“用于自然灾害等突发事件处理的支出”纳入预算先行支付的范围，即不必经过立法机关的事先审批而直接拨款；同时，依据《预算法》第69条的规定，超过预备费又不适用预算调整的应急性支出实际上由各级政府自行安排。这些规定都使应急性支出不受预算控制。

第二，绩效预算实施机制尚不完备。在《预算法》修订之前，关于财政绩效评估的实践已在中央及地方层面广泛展开，并且财政部、一些地方政府还围绕绩效评估的范围、内容、指标、结果应用等方面制定了具体规范。但是该类社会实践及制度供给集中关注的是政府内部的绩效管理尤其是预算执行中绩效信息的形成——绩效评估问题，而并未触及绩效管理与预算编制、人大审查、公众监督、财政问责之间的外部关系问题。绩效预算不同于绩效管理的关键就在于，它强调绩效信息在预算编制、预算审查、预算执行、预算监督各个运行环节的应用。所谓绩效预算是指以结果为导向的，追求支出经济性、效率性和有效性（即3E原则）的预算运行模式。因而财政绩效不仅仅是政府内部管理的对象，而且是贯穿预算运行过程的媒介。新修订的《预算法》在建立绩效预算而非仅仅是绩效管理法治体系的问题上较之先前的修订意见稿有较大进展。例如第32条规定，各级政府预算，各部门、各单位预算应当依据绩效评价结果、绩效目标管理编制，这是在立法中首次明确将绩效信息作为预算编制的参考因素；第49条规定，全国人大财经委员会及地方人大常委会向同级人大主席团提出的上一年度预算执行情况的审查结果报告，应当包含“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”的内容；第57条第3款规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”；第79条规定县级以上人大常委会重点审查的本级决算草案的内容包括“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”。但是就实施绩效预算而言，上述规定仍不完整。主要表现在：首先，绩效目标的设定及绩效评估的展开一般是与一定的支出项目相关联的，只有当按照项目对支出进行分类并负载相应的绩效管理要素（绩效目标、绩效评估等）后才能反映资金的具体流向及其使用效果，而《预算法》所提供的预算支出分类依据只有“功能”与“经济性质”，^[15]并不包括项目，这就直接制约了绩效信息的质量；其次，绩效信息形成后并不仅仅是在政府及立法机关间流动，还应当向社会公众披露，而《预算法》关于预算公开的规定并未明确包含绩效信息方面的内容；再次，将支出绩效与财政问责联系起来是绩效预算的重要标志，两者联系的方式可以是根据绩效状况调整支出项目或者增加/减少项目预算，而《预算法》仍然延续规范治理背景下的问责机制，以是否遵循特定的规则作为问责依据，以传统的行政处分作为问责方式。(www.xing528.com)

第三，不能满足公私合作背景下的预算法治需求。伴随着我国政府职能的转型与公共服务供给的市场化改革，公私合作作为一种新型的公共服务供给方式已经在实践中发挥重要的作用。诸如服务外包、服务购买以及其他灵活多样的合作机制在一些经济发达城市出现，另外，一些地方政府专门制定促进政府购买公共服务的规范性文件。十八届三中全会《决定》亦在宏观政策层面鼓励推广政府购买。然而与这种积极推进在行政管理领域的改革形成较大反差的，是对公私合作的财政属性及其引发的预算法治问题缺乏应有的重视。公私合作提供公共服务也就是从政府直接提供公共服务转变为交给其他社会力量完成并根据其提供服务的数量和质量支付费用的过程，它实际上是一种财政支出活动，涉及预算编制、预算执行、预算监督等一系列预算管理活动。与传统的财政资金运转过程相比，它具有自身的特点。以政府购买公共服务为例，其特性表现在：参与主体的公私交融性（资金流转发生在公共服务购买者与公共服务承接者之间）、支付方式的对价性（一方支付财政资金换取另一方提供的公共服务）、资源利用的风险性（服务购买过程中可能产生额外成本）。这些特性对预算法治创新提出了要求。《预算法》修订前，财政部出台了《关于政府购买服务有关预算问题的通知》，就加强公共服务购买中的预算编制、预算执行、预算信息公开、预算绩效评价等问题作出了规定，但是其内容仍显笼统而原则；新修订的《预算法》对于公私合作背景下的预算法治改革缺乏足够回应，仅有一个条款涉及政府采购情况公开的规定，并且《预算法》上的“政府采购”与《政府采购法》使用的“政府采购”概念都未涵盖公共服务购买这种情况，无法适应实践发展需要。在公私合作的背景下，公共服务供给的内容、参与供给者的选择、公共服务绩效目标及绩效标准的设定等都应当听取服务接受者的意见，并将之吸纳进资源分配的过程，然而《预算法》对公众参与预算决策的途径、形式、效力等缺乏具体规定，只是在第45条就县级人大审查预算草案时组织本级人大代表听取选民和社会各界意见作出原则规定。

第四，尚未形成分权激励与约束并重的预算弹性机制。基于规范治理的立法宗旨，《预算法》对预算执行中的弹性抱有非常谨慎的态度。一方面，立法强化了人大对预算执行中出现重大变动的干预权限，第67条将预算调整的适用范围扩大至四项，第68条、第69条提供了预算执行中法定支出与应急支出变动的干预机制；另一方面，对于不属于支出总额、政府债务增加等法定重大变动的情形，立法同样严格控制其在不同预算科目、级次或者项目间的资金调剂。尽管预算执行中的弹性空间仍然可能存在，但是与有效治理所要求的预算弹性相比仍然存在差距：一是，后者体现在以实现一定绩效目标为核心的政府内部的分权激励，也就是让承担具体支出责任的行政机构（预算单位）享有更多的资金使用自由，而前者体现在人大对政府的外部授权，具体承担支出责任的机构仍然受到预算决策部门（财政部门）的较大约束；二是，后者要求提供与分权激励相匹配的问责约束机制，包括强化预算执行者的管理责任并监督服务承接者的行为，保障资金给付与服务递送保持动态一致，而前者侧重从实现宏观收支运行层面的跨年度平衡入手，要求对预算执行中的赤字进行弥补，这种约束从现有规定看更多的是基本原则的确立，并不能替代在微观层面对具体执行者的责任约束。