预算法的实施与治理规范：制度安排

一是立法宗旨从“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”转变为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”。这一表述弱化了预算作为政策调节工具的色彩，使其回归控权的本质属性。新法的立法宗旨改变了将《预算法》简单视为公共资源分配之法或者公共资源管理之法的观念，注重用预算约束政府行为而不是由政府任意支配预算，这是开启预算规范治理的重要标志。

二是明确规定“政府全部的收入和支出都应当纳入预算”，在立法层面上正式建立“全口径预算”。修订前的《预算法》饱受诟病之处就是并非将政府全部收入和支出纳入预算范围，该法第29条规定：“按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”这就隐含了部分属于非按照规定必须列入预算的收入可以不受《预算法》的调整，从而间接承认了预算外征收的正当性，与实现预算规范治理所要求的全面性原则相背离。修订后的《预算法》第36条针对原法的漏洞作出新的规定，“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”，从而使收入层面的预算管理具有正式的法律依据。而在支出层面，修订前的《预算法》对支出与预算的关系——支出是否需要预算依据、预算是否对支出具有约束力并无明确规定，修订后的《预算法》第13条规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，由此确立了“先预算，后支出”的基本预算原则。应当肯定的是，对预算外资金的规制从修订前“加强管理”、“国务院另行规定”，到财政部颁布规定，部分地将预算外收入纳入预算管理，再到新法全面取消预算外资金，这些变化显示出立法者强化预算约束的用意；同时，修订后的《预算法》在一般公共预算之外，针对具有特定收入来源以及支出用途的资金分别建立政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并在预算审批、监督方面采取一体化的制度策略，使这些事实上存在的“预算外资金”也被纳入预算约束范围；此外，长期用于核算预算外资金的“财政专户”问题也得到一定清理。

三是形成公开透明的预算运行机制，提升财政运行透明度。确保预算的公开透明性是预算规范治理的重要内容，它涉及信息实体内容、信息传递过程以及信息授受主体三方面的要求，即信息内容上须完整、具体、可理解；信息传递上须及时、易得；信息给予方与接收方须明确并具备畅通的反馈或提出异议渠道。修订后的《预算法》基本达到上述要求：首先，《预算法》开宗明义地规定“建立公开、透明的预算制度”，这一点与加强预算的全面性、规范性处于同等重要的法律地位；其次，《预算法》第14条对预算公开的内容、时间及主体作出了明确规定，尤其是在内容方面，首次将预决算报告之外承载更详尽预算信息的工具——财务报表作为公开对象，并对社会普遍关注的财政转移支付、政府债务、运行经费及政府采购情况纳入重点说明的事项范围；再次，《预算法》第89条规定“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”，从法律层面强化了预算审计公开的拘束力；最后，与前述义务性规定相适应，《预算法》第92条新设了预算公开的问责条款。(www.xing528.com)

四是完善人大预算监督机制，强化人大预算权威。对政府收支是否存在强有力的外部政治控制，即立法机关的约束，是判断预算规范治理是否实现及其实现程度的基本标准。一方面，预算只有经立法机关的批准才能成为具有约束力的法案，并进而控制政府各项收支行动，换言之，经批准的预算相当于立法机关的授权书，是政府行为的逻辑起点与效力源泉，反之，如果缺少立法机关的授权，就无法形成有约束力的预算，更谈不上依赖预算进行规范治理；另一方面，立法机关的外部控制代表的是一种公共责任，即代表社会公众对行政机关进行问责，著名的预算学者凯顿曾以是否存在公共责任为标准，将那些缺乏外部政治控制的预算模式称为“前预算时代”，将那些通过预算过程实现政治问责的预算模式称为“预算时代”。^[11]由此可见，立法机关在预算治理中扮演着极其重要的角色。在我国《预算法》修订中各界普遍存在的呼声就是要求加强人大在预算编制、审批及执行等环节中的法律地位，但是先期公布的几份修订意见稿对此问题的规定都不尽如人意。新修订的《预算法》在总结实践经验、反映社会共识的基础上对各级人大在预算草案审查、预算调整控制、地方债务管理中的职权作出了明确规定，同时为配合人大审查的需要，对预算分类体系进行了调整，为实现预算规范治理迈出了坚实的步伐。

五是建立财政转移支付和地方债的规范运作机制，为厘清政府间财政关系提供法律依据。实现预算规范治理不仅有赖于在政府与人大间进行横向的财政权配置，而且需要解决政府间纵向的财政关系问题，尤其是为承担主要事权的地方政府提供规范的财力支持与融资保障。而建立财政转移支付与地方债规范运作制度的主要目的即在于此。在长期的实践中，一方面，财政转移支付缺乏正式法律依据，其运作的标准、方式、内容、程序等大都依据财政部发布的规范性文件或者政府规章进行，甚至以一事一议、讨价还价的方式决定是否补助以及补助的金额，这不仅固化了政府间行政性而非规范性的调节机制，妨碍了对政府间事权的清晰划分，而且容易对地方政府的非理性行动产生变相激励，放大财政风险；另一方面，由于一直缺乏相关法律和国务院的明确规定，地方债在原《预算法》框架下处于事实上禁止的状态，但实践中通过中央财政发行国债再转贷地方政府、财政部代发地方债以及更为普遍的通过地方投融资平台公司变相发债等方式使得地方债的发行已经绕开了合法性缺失的障碍，并且在有关举债规模、资金用途、偿债管理、风险评估等问题上对既有的法制体系提出了挑战。从新修订的《预算法》看，财政转移支付与地方债问题都不同程度地实现了规范化。《预算法》新增第16条对财政转移支付的目标、分类以及专项财政转移支付的评估、退出、资金配套义务的限制等作出了具体规定；第35条对举债规模、举债程序、资金用途、债务偿还、风险预警、应急处置以及责任追究作出全面规定，从而在一定程度上实现了政府间财政关系的规范治理。