预算改革：治理观点与要求

“治理”的本义是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”一词混用，主要被用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。直到20世纪90年代以来，西方学者才开始赋予其新的内涵，不仅将它与“统治”概念明确区分开来，而且把社会经济领域中各种非政府的、非正式的、只要由共同目标支持的机制也称为治理。当然，治理的政治蕴意仍是其核心所在。对治理理论作进一步解析，不难发现主要有两类观点：一类是解构型观点，它侧重于对传统管理机制进行批判与反思，如认为治理是一种反传统权威与单一权力中心主义的运作格局；治理意味着打破原来泾渭分明的公私界限，双方责任存在模糊性；治理的方式不限于政府的发号施令或者其他强制性手段；治理的过程不在于迫使人们接受某种正式制度和规则，而在于冲突各方进行利益协调并且持续互动。另一类是建构型观点，强调治理不是责任的转移或者弱化，而是通过市场机制的引入与企业管理技术的模拟，实现资源的转移与相应服务的产出，主张建立“掌舵而非划桨”的“企业家政府”。解构型治理观直接影响的是传统的政府权力行使方式，建构型治理观则更为深层次地触及权力的实质内容与支撑权力行使的公共资源分配问题，因而也成为推动西方国家财政预算改革的主要理论支撑。受此影响，财政预算改革的目标指向主要体现在四个方面：

1.支出控制

治理背景下的政府角色是在保持适度规模前提下提供社会需要的公共产品或公共服务。反映在财政预算层面，即是在控制财政支出与满足社会需求之间找到平衡。这是治理背景下财政预算改革面临的首要问题。事实上，支出控制作为一项基本的预算原则早在20世纪初各国建立公共预算法律制度时便已经确立并被严格遵循，如要求将所有财政支出全部纳入预算控制范围，确保政府的财政支出在未来一定时期内与预算保持一致，在财政年度内财政支出不能明显超过收入等，甚至可以说预算本身就是控制支出增长的产物。然而，伴随着公共政策观念的变迁以及伴随而来的福利国家的兴起，财政支出尤其是法定支出^[3]部分的增长开始不受预算控制；同时，管理主义的渗透以及预算编制技术的日益复杂，亦使得传统上掌握预算审议权的议会难以实质性地改变资源的分配；此外，经济危机、突发事件乃至战争的刺激，也在不同程度上导致预算安排频繁变动甚至在预算外调度公共资源。总之，现实的发展不断冲击支出控制的传统原则。进入20世纪60年代后财政支出大幅增长，随即产生了预算赤字、政府债务、财政风险、税负压力等问题，对社会整体经济的持续发展产生消极影响。而治理所要求的是既不放弃公共服务责任，同时又必须考虑现实的财政约束。合理的选择就是“用更少的钱做更多的事”、“确保纳税人获得与其纳税值相当的服务”。^[4]为此，预算改革的具体措施是：（1）建立新增支出的收入补偿机制，确保收支的动态平衡。如美国《1990年预算执行法》规定联邦政府预算案中的赤字上限可以上调，条件是因增支或减收引起的赤字必须通过增收（开辟新的收入来源）或减支（减少其他开支）的办法——现收现付制——得到弥补。（2）建立预算成本审查机制，对所有影响预算的行动（包括法律法规和公共政策）进行成本审查。如加拿大、澳大利亚政府成立专门委员会评估、审查支出项目的效果并有权决定改动甚至取消一个明显低效率的项目；美国在参众两院分别设置了常设的预算委员会，负责审查社会保障支出和公债等项目，其作出的决定将作为国会各具体委员会拨款的依据。（3）建立财务报告机制，主要用于控制那些容易游离于预算管理之外的支出。如政府债务尤其是以政府担保为形式的或有负债，以及作为财政政策工具看待的税式支出，通过制定专门的财务报告并与其他公共预算开支一并提交议会审议，实现对其的控制。如在美国、法国提交议会审议的预算中就包括一个税式支出报告，以便在预算决策时充分考虑其对预算收支的影响，并在税式支出和直接支出之间进行权衡。^[5]

2.结果导向

治理要求的政府运作过程能够不断对公共服务对象作出反馈并及时调整公共管理政策。反映在财政预算层面，就是将资金的分配与资金的使用效果联系起来，使产出和结果影响甚至决定预算分配。传统的预算分配完全依据政府功能或者费用性质进行，通过分项列支方式详细说明资金的流向。其关注的重心在于预算投入，控制的目的是确保预算拨款按照预先规定的方式、数目和对象进行支出，因而是一种典型的投入控制型预算模式。从保证资金运转的规范性以及更重要的，形成对政府支出的约束效力而言，这种模式的建立标志着政府随意收支的“前预算时代”结束，进入产生系统控制、政府依赖议会授权而支出的“预算时代”。但是过度强调投入而忽视产出或结果极大地削弱了支出机构改善业绩的激励，出现钱越花越多，而社会问题依旧存在甚至更加严重的现象；资源分配与社会需求明显脱节，在一些领域，资源大量浪费，而在另一些领域，投入严重不足；此外，为维持稳定的预算额度，到年底“消化预算”、“突击花钱”的现象屡见不鲜。显然，投入控制型预算模式就其社会效果而言偏离了预算治理目标。治理不仅意味着行为的规范，亦要求行为的有效。基于此，从投入控制型预算模式转变为结果导向型预算模式，成为预算改革的又一个方向。其具体举措便是建立绩效预算机制。如美国制定《政府绩效与成果法》，要求各个部门在为项目进行辩护和要求拨款时必须明确产出和结果并对它们进行测量；美国另一部法律《联邦职业培训合伙法》规定“主持培训的人的报酬，不是根据登记的参加职业培训的人数，而是根据受训的人得到就业的人数来计算”；新西兰《公共财政法》明确规定以产出和结果为基础编制预算。当然，强调结果导向并不意味着放弃投入控制。传统的分项列支的预算分配方式仍然在实行预算改革的国家中存续甚至在不少国家中保持着主导地位，在这些国家，资源分配保持着固有的年度性（每年重复）、渐进性（在上年基数上进行边际调整）的特征，而绩效预算的影响更多体现在将绩效评估纳入预算管理过程并确保绩效信息的适时披露上。

3.公私合作(www.xing528.com)

治理所倡导的政府运作方式体现为公私主体间的合作与协商。反映在财政预算层面就是私营部门或者社会组织介入公共预算过程，使财政支出方式呈现市场化的发展趋势；与此同时，社会公众在预算决策、执行中获得更多参与机会，预算的开放性与民主性有所增强。长期以来，公共预算都是以公共权力主体——政府、议会为中心的资源分配行动，由其分别完成预算编制与预算审议，形成具有法律约束力的预算案作为财政收支的基本依据。然后按照预算的安排向各政府机构拨付资金以满足职能履行的需要。最终预算执行的结果便是向社会提供各种公共产品和公共服务。然而，伴随着公共服务供给的市场化，私营部门及其他社会组织作为公共服务的承接主体开始分担部分政府职责，并获得与其服务成本相匹配的财政资金。由于市场机制的引入，公共预算不再是一种局限于政府部门间的资金流转活动，而是一种涉及政府部门与承接者之间的、财政支出与服务递送双向互动的过程，支出方式具有明显的对价性。在这一过程中，公众的地位也从被动的公共服务接受者转变为更为积极的公共服务评判者乃至挑选者。例如在教育、培训、食品、住房等领域推行的凭单制，社会公众可以将附有金额的凭单（相当于有价证券）用于支付服务费用，由此实现了公共服务供给的市场化与公众自由选择服务对象的结合。当然，市场化的财政支出过程也带来了预算规制的难题。例如政府购买公共服务的资金常常在预算外循环，破坏了预算的完整性要求；对承接者的服务质量难以测定，“质量与预算产出之间的关系远比所发现的模糊”；^[6]支出过程还可能面临额外的成本增加，降低市场化的效率优势，甚至出现服务中断，损害公众的基本权益。基于公私合作的治理背景，预算改革的第三个方向便是将财政支出的市场化纳入预算规制范围。具体包括强化公私部门的服务成本核算，健全会计核算机制；将财政支出与服务供给有机衔接，建立资金支持与服务递送动态关联的资金拨付机制；控制公共服务购买的财政风险，结合资金给付与项目进展的动态过程建立财政风险预警及控制机制；强化公众在财政支出中的法律地位，建立公众参与预算机制。其中涉及服务成本核算及控制方面的改革最为典型，新西兰的《公共财政条例》、英国的《财政管理改革方案》以及澳大利亚的《财政管理改进计划》都重点关注了服务成本的核算问题，要求在政府内部建立与提供服务有关的“成本中心”，以便更为准确地量化每个服务项目的成本。^[7]

4.预算弹性

治理所衍生的政府权力配置模式偏重授权而非限权。反映在财政预算层面，体现为一种分权激励的基本格局，预算的执行过程更加具有弹性。预算作为一种依据对将来情形的预估而作出的财政计划，本身可能因各种外部因素，如经济形势的改变、公众关注问题的转移等，导致无法完全按照通过时的方案执行，因此“在预算年度内对预算案所做的某种程度的变通和改变，可能是必要的和合乎需要的”。^[8]但是在立法及实践中，授予预算执行裁量权的情形限于“必要的小变动或技术性的改动”并受到严格监督；而且从对预算性质的理解来看，主流观点认为预算的法律性质比计划性质更能体现其本质特征，因此，应当强调预算对执行机关的法律拘束。^[9]而在治理背景下，预算执行的自由度和灵活性更大，这不仅仅是外部因素使然，而且是预算权力重新配置的结果。如在实行绩效预算改革的国家，资金使用自由赋予了各个支出部门及其管理者，他们“可以像商业部门的经理那样灵活地、创造地根据环境的变化使用资金……甚至可以将预算结余的一定比例用于奖励组织成员”，并且“在进行支出前不需要获得一个外部机构的同意，支出机构自己就是支出或者预算交易合法性或恰当性的决定者”。^[10]当然，这种分权激励式的预算模式也是有限度的，表现在预算法上设置了与分权相匹配的问责机制，以及用于宏观引导的跨年度预算平衡机制。前者的内容是运用绩效信息对管理者进行绩效问责，也就是说，资金运用的弹性受结果束缚，如果结果目标不能实现，他们不仅需要承担管理责任，而且下一年度的预算规模将被削减；后者是指允许跨年度经费授权以及将年度预算结余用于新项目开支，但是在中长期预算执行中必须实现平衡。

整体而言，西方国家在支出控制方面建立了较为完整的制度体系，既包括对外部增支需求的抑制（收入补偿与成本审查），亦包括自内向外旨在降低公共服务成本的改革举措（结果导向、公私合作、预算弹性）。基于此，上述四方面的财政预算改革措施实际上可以归并为一点，即公共支出增长的控制。同时，还应当注意的是，这种借助财政预算实现治理转型的方式已经不局限于解决规范性问题，也就是要求政府支出按照议会通过的预算规范执行，还对政府支出的有效性提出了要求，换言之，预算治理呈现出以规范性为中心向以有效性为中心转变的发展趋势。