财税调控：加强还是弱化？——背景下的热点问题研究

在法律上究竟应加强还是弱化运用财税手段来实施调控？对此的不同回答将直接影响财税调控法治的发展走向、规制范围和规范体系。实务界和学界形成了两种不同的认识。制定并实施财税政策的政府官员一般倾向于加强财税调控；而学界专家大都对运用税收手段实施宏观调控持谨慎态度，认为应当弱化税收作为经济调控工具的定位，并主张将运用财政手段实施宏观调控纳入法制轨道。

以房地产市场的财税调控为例。来自财政部的政府官员将房地产市场的财税调控政策概括为：通过税收政策调控市场和引导消费，通过土地和财政政策增加住房供应并改善住房品种结构，通过保障性住房政策增加有效供给和改善民生。具体表现在：通过实行差别化税收政策、加强土地增值税的征收管理工作、稳步推进个人住房征收房产税改革试点，完善房地产税收政策，抑制投资投机性购房需求；通过增加土地有效供应、进一步完善土地出让方式、加强土地出让收支管理，增加住房有效供给；通过建立多渠道、多层次的财政投入机制，对保障性安居工程实施税收优惠，以及规范租金管理，加快推进保障型安居工程建设，进一步改善民生。^[2]由此不难看出政府加强财税宏观调控的政策取向。体现房地产市场财税调控的一个典型范例便是以重庆、上海为首批城市试点的个人住房房产税改革。

与实务界极力推崇财税调控手段有所不同，在学界普遍存在对税收调控的担心，认为尽管税收政策的变动有助于调节宏观经济的运行，但对于保持税收的法定性、稳定性均产生负面影响，对税收的中性原则也将产生损害。因此，基于维护税收法定主义与税收中性原则的需要，主张应当淡化税收作为宏观调控工具的色彩，甚至清除税法中的宏观调控思想，让税收成为一种稳定的法律机制而不是变动的政策工具。与此相应，应当以体现税收中性的增值税制度为中心重构税法体系。更为重要的是，税收与纳税人的财产权紧密联系在一起，税负的增加或减免直接关乎纳税人的切身利益，根据新修订的《立法法》规定，关于“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”的事项只能制定法律。而当前针对个人住房征收的房产税，就其征收对象而言相当于新设一种税种，而其依据仅仅是地方政府颁布的“暂行办法”，税收的正当性依据明显不足。当然，也有学者对税收在宏观调控中的现实地位予以肯定，认为基于市场机制的内在缺陷以及导致的经济周期性波动，宁可在一定程度上放弃税法的稳定性以及税收正义这一终极价值目标，也要承认国家可以运用税收手段调控宏观经济的运行。承认税法的宏观调控功能是直面国家干预经济的社会现实的需要。(www.xing528.com)

相对于税收调控中的观点分歧，就财政调控而言，学者基本达成了共识，主张对于政府实施的各种财政支出方式，在与宏观调控形成有机联系的基础上，完善财政支出的法律规制。但是值得注意的是，财政支出的法律规制并不意味着财政支出活动全部纳入宏观调控法律体系加以调整，财政支出既有作为宏观调控手段的一种现实需要，也必须受制于预算的管理与约束，因而，财政支出的法律规制包含预算法的内容，换言之，财政调控的法律定位须同时在宏观调控法与预算法的层面上进行考量。两者的区别在于：宏观调控法重在对财政支出政策与宏观调控目标的实体规制——是否需要采取某项支出政策，由谁作出以及执行该政策，如何对政策执行乃至决策本身进行监督与问责等；预算法重在规范财政支出政策的预算程序，由政府编制预算并报同级人大批准，在获得预算支持下确保资金用在事先设定的相关项目上，而不会考察财政支出与宏观调控的关系，以及财政支出的分配标准等实体性问题。