构建地方政府事权自主的法律保障机制

事权自主是财政自主的重要组成部分，是地方政府自主安排预算支出、履行法定职责的体现。但在实践中往往因地方财力配备不足、上级政府不正当地干涉以及履行职责过程中相关法律依据缺失的问题而受到影响，从而陷入“上级挤下级、下级求上级”的恶性循环的怪圈，导致事权划分失去意义。因此，构建地方政府事权自主的法律保障机制，对于确保法律规定的事权划分格局真正付诸实践具有重要的现实意义。这一机制包括的内容有：

1.基层政府财力配备机制

建立与基层政府事权承担相适应的财力配备机制是实现事权自主的基本保障，值得注意的是，实践中推行的“乡财县管”及“省直管县”的改革通过弱化乡级、地市级政府职能，增强县级财政管理权限及提高其分享比例的方式在一定程度上缓解了县乡财政困难问题，对于维系基层政权的正常运转与县乡经济社会稳定发展起到了积极作用。但是两项改革并未从根本上改变基层政府财力脆弱的境况，其中实施“乡财县管”的直接动因在于遏制乡镇财政中向农民乱摊派、乱收费、乱支出的不规范行为，县乡两级的总财力并没有增加，不足以从根本上解决农业税免除后财政收入削减与事权负担沉重之间的矛盾；“省直管县”的改革虽有利于增加县级财力，但其实现路径是保持既有的分税制格局不变，单纯提高县级财政分享比例，这对解决其收支失衡的问题作用有限。建立基层政府财力配备机制既不同于简单粗放的以“堵”或“收”为主导的事后约束模式，亦不同于以“放”或“予”为主导的分享激励模式，而是客观分析导致基层政府财政乱象的深层原因，从扩张基层财政的收入来源入手，以建立规范的地方税与地方债融资机制为地方财政谋求增收的冲动提供一个正常稳定的渠道。具体而言，应以目前正在全面推进的“营改增”税制改革为契机，在遵循税收法定的基本原则之下，启动地方税制的完善工作；同时，在《预算法》完成修订、国务院颁布相关细则实现地方债规范运作的法治背景下，坚决落实地方债的限额管理机制，严格控制债务风险。

2.上级政府非正当干涉行为的约束机制

事权划分一旦确定，应当保持其一定时期的稳定性，避免因为上级政府对下级政府非正当的干涉，比如硬性规定支出、摊派或强制性配套等而额外增加下级政府的事权负担。在立法上可以通过细化上述行为的表现形式，明确追责标准与追责主体，建立多元化的行政问责机制等内容，强化对该行为的法律约束。

3.事权行使中的授权机制

事权划分是各级政府行使事权的基本依据，其具有“必须为”的法定约束力，但在“如何为”方面亦具有相当的弹性，尤其在我国，各地经济社会发展极不平衡，要求“一刀切”式地采取某一种方式显然不合时宜，因而有必要赋予地方在事权行使过程中的自主权，为地方因地制宜地组织公共服务供给与进行地方制度创新提供必要的法律授权。实践中地方自主推行的公共服务供给改革其实并不少见，其本质是地方政府主导的制度变迁与创新，比如浙江长兴县“教育券”、浙江温岭县“参与式预算”、安徽省“乡财县管”等，但支持上述变革的依据大多来自部门规章甚至政策性文件，均缺少来自法律层面的认可与保障，看重制度试点带来的示范效应以及与此伴随的对财政资源的支配权力，而忽视制度运行的长期效果以及规范的责权义的配置。因此，在对各级政府事权划分的同时，应当规定事权行使的基本原则，强化事权行使的法律依据。

4.完善财政转移支付制度，在补偿财力与控制风险之间寻求平衡

首先，上升财政转移支付的立法层级，确保财政转移支付的稳定性与规范性。其次，进一步完善财政转移支付的两种方式，强调一般性转移支付的主体地位，使转移支付回归均衡地区间财力的基本价值取向，去除繁杂的补助方式，避免地方政府的消极行为，控制地方政府不合理的支出冲动；完善专项转移支付制度，对上级政府委托下级政府办理特定事务或者共同承担事务的支出应当纳入规范化轨道。再次，细化财政转移支付的适用范围、适用条件、支付程序、支付额度标准、管理机构等方面的规定，对上级政府实施财政转移支付的权力进行制度约束。最后，在对纵向财政转移支付进行制度完善的同时，应当注重横向财政转移支付的规范化，使不同财力地区能够真正实现公共服务均等化。(www.xing528.com)

【注释】

[1]杨之刚、马珺、杨志勇等：《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版，第34～35页。

[2]财政转移支付的金额按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定，并考虑增幅控制调整和奖励情况。

[3]《社会保险法》第13条规定“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”，第71条规定“国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂”。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）规定“进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度”。

[4]社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年为1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近2/3的养老保险累计结余（按照官方统计数据，截至2011年，养老保险金累计结余为1.9万亿元）来自财政转移支付。

[5]和春雷主编：《社会保障制度的国际比较》，法律出版社2001年版，第242页。

[6]杨之刚、马珺、杨志勇等：《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版，第35页。