明确民生保障的事权分担依据

从各国实践情况来看，解决民生类公共产品或公共服务的事权分担问题恰恰构成其财政收支划分法律体系的核心内容。诸如国防、安全、外交等涉及整个国家全局性利益的公共产品一般都毫无争议地归属于中央政府的事权范围，并在一国宪法中得以明确规定，但它与民生的关联度是间接的。而直接涉及民生的社会保障、教育、文化等事项名目繁多，彼此之间性质差异较大并且变动频繁，有待财政收支划分法、财政基本法等立法对各级政府的支出责任进行确定。当然，为了适应民生支出动态调整的需要，国外立法对事权配置的核心在于立法权归属的划分，将提议、批准、监督某一类支出的立法权明确赋予某级政府的相应立法机关，而非事无巨细地列举各类具体支出事权。一般而言，具有更强的收入分配性质、需要全国统一标准、涉及普遍性生活质量问题的社会保障，尤其是养老保障被纳入中央政府的事权范围；对地方社区居民生活有直接影响的卫生、住宅等事权交由层级较低的政府承担；教育一般作为各级财政共同承担的支出项目。同时，根据经济社会发展变化的实际，民生支出的事权划分也在不断调整，上收与下放的趋势并存。比如美国教育领域多次发生教育财政诉讼，促使教育事权上收，而在社会保障领域，事权下放的趋势已经成为美国福利制度改革的中心内容。民生类公共产品的多样性、动态性决定了对其事权的法律配置需要更为具体而全面，这也是在许多国家的事权划分体系中基本都围绕民生支出展开的原因。

我国在确立民生类公共产品或服务的事权分担依据时，有必要借鉴上述经验，根据各类民生支出的特点与性质，分别规定其事权承担者。涉及混合事权的领域，有必要规定各级政府承担的具体范围，并通过制定《财政收支划分法》等财政基本法将上述事权的配置格局进行法定化。具体而言，针对教育支出事权，可以规定受益范围最广的义务教育由中央财政承担，具有差异性与多样性、反映地方性发展特点与定位的职业教育由地方财政承担，介于二者之间的、兼有全国统一性要求与体现自身优势的中高等教育由中央财政和地方财政共同承担。针对社会保障支出事权，按照目前《社会保险法》的规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，可以看出基本养老保险相对于其他社会保险在支出事权方面存在上移的发展趋势，有必要在此基础上进一步规定基本养老保险与其他社会保险基金的财政事权分担机制，其中，基本养老保险应当加大中央财政的承担力度。笔者赞同“将现行的基本养老保险制度中的社会统筹部分独立出来，改造成为由中央政府通过工资税（社会保障税）融资并且直接管理的公共养老金计划”的观点，这种方式有利于避免中央财政承担“隐性社会保障债务”的问题，除养老保险之外的其他社会保障支出事权主要由地方财政承担。针对就业、医疗卫生支出事权，规定需要全国统一标准、覆盖全体居民、涉及基本生存保障与生活尊严的就业促进服务与医疗卫生保健服务由中央财政承担，体现地方差异与个体化需求的就业与医疗服务由地方财政或者个人和家庭自己承担。针对住房支出事权，划分的重心在于保障性住房建设领域，由于其与地方居民利益关联紧密，具有典型的地域性，并且地方政府在掌握地方居民资产状况方面具有信息优势，因而保障性住房支出事权由地方财政承担主要责任，但是中央财政应当加强对中西部财政薄弱地区的转移支付。(www.xing528.com)

在确定民生保障事权划分的基本框架的基础上，可以根据经济社会的发展变化，灵活调整民生事权的配置格局，允许相关事权的上收与下放。但是应当注重事权调整标准、调整程序、调整主体、调整方式的法治化，保障利益相关主体的知情权、监督权，避免事权调整的随意化现象。