政府间事权划分对现代化国家治理的影响及法治化调整

基于财政联邦主义或财政分权的理论，中央政府与地方政府的事权划分主要围绕资源配置职能展开，收入分配职能与宏观调控职能则主要由中央政府承担。决定资源配置职能在中央和地方间划分的主要因素包括地区间居民偏好的异质性、辖区间竞争和分工、规模经济和外部性、地理条件与人口规模、限制政府权力与民主自治诉求等。^[6]从理论上分析，这些因素相互之间存在对立和紧张的关系，被赋予的权重不同就会产生不一致的规范结论。比如从地区间居民偏好的异质性、辖区间竞争和分工的必要性、限制权力与实现民主的重要性看，多数规范建议认为分权程度越高，资源配置越接近于地区居民的偏好，收入与支出的联系更强，预算规模更容易受到控制，预算过程更加透明，公共产品供给机制越趋向最优，因而由地方政府承担支出事权组织公共产品供给不仅比由中央政府按照全国统一的标准安排预算支出更有效率，有利于激励地方政府在区际竞争中提供更高质量的公共服务，而且在限制政府的收入最大化行为以及回应公众的民主诉求方面，亦会产生积极作用。但是从实现规模经济以及内在化外部效果的角度考察，多数规范建议则主张，具有规模经济和外部效果的公共活动应当相对集权，即由中央政府承担支出事权。此外，辖区规模大小及人口密度等社会因素亦会影响政府间事权的分配。

从实证经验层面来看，现有的关于集权或分权绩效的实证研究表明，集权或分权的程度与经济效率、政府规模、政治民主之间并不具有确定必然的联系，各国的实践亦并非遵循一套一致规则以指导政府间事权的划分。随着经济发展、社会结构转型、政治体制改革等环境条件的变化，事权的配置格局还可能发生进一步变化。(www.xing528.com)

尽管规范的理论分析与实证经验研究都难以得出一致的结论，但是将事权划分问题纳入法制轨道却是各国普遍采取的做法。事权划分的法治化并不是、亦不可能搭建起一个标准的最优分权模型，何为最优只能在不断试错、修正的实践中逐步确定实现。法治化的意义在于确定各级政府行使事权的法律依据，赋予地方政府事权自主的法律地位，强化政府间财政转移支付的补偿激励与风险约束，确立政府间事权调整的权力与程序。围绕权力与责任、激励与约束、实体与程序方面的内容，相关制度的构建与完善显然不可或缺。