国家治理现代化推动财政法治研究

强化民生保障既为政府间财政收支格局的制度重构提供了重要契机，同时也对财政集权与分权的权衡提出了更严峻的挑战，这突出表现在民生保障既具有实行较高程度的集权模式的必要性，亦存在实行较高程度的分权模式的合理理由。因此，政府间如何就民生保障的职能进行合理划分成为新形势下财政体制变迁需要解决的新课题。

1.支持由中央承担更多民生保障事权的理由

一是民生保障类公共产品具有较强的外部性。这一供给过程既是经济资源转移与配置的过程，也是调节社会群体间收入差距、为低收入者提供基本生存保障的收入分配过程，还是通过民生保障刺激消费需求进而达到平衡供需总量、实现宏观经济平稳运行的经济稳定的过程，因而，民生保障的事权划分并非仅仅解决资源配置的问题，还对收入分配与经济运行产生重要的影响，如将事权完全交由地方政府承担，则可能导致民生投入的受益范围与成本负担范围不一致，出现外部性现象，由此削弱民生投入的激励，不利于民生保障政策的可持续性。比如一个地区教育投入的结果可能是向其他地区输送了大量高素质的人力资源与更强消费能力的潜在消费群体，从而更有利于带动其他地区的经济发展；或者一个地区提供的就业促进的公共服务吸引了大批外来人口进入，在导致本地劳动力市场竞争加剧的同时，还可能因外来就业人口将所获收益返乡消费而影响本地供求平衡与经济稳定。基于此，有必要强化中央政府在保障民生中的责任，弥补正外部性供给主体的成本。

二是民生需求的发展性、趋同性使得在全国层面统筹社会资源成为必要。民生需求的具体内容随着经济社会的发展而不断变化，社会公众已经不再局限于获得特定条件下的社会救助或社会保险以维系基本生存需要，而是对获得更高层次的福利服务提出了要求。尽管财政支出的规模与民生改善的程度并不具有正相关性，但改善民生的社会需求客观上驱使政府事权的强化，并使其转化为加大对民生投入的现实行动，导致财政支出规模的增大。在地方政府辖区范围内，与公众生活关联度更高的民生类公共产品或服务往往都是由地方政府承担，尤其在教育、社会保障和就业、医疗方面地方承担了绝大部分支出责任（参见表5-1）。受制于分税制体制改革的局限，地方政府不得不面对事权增加而财权并未相应调整的收支失衡的状况，因此，有必要在全国层面统筹社会资源，以满足民生支出的需要。同时尽管民生需求本身是多元且富有个性化色彩的，但纳入政府职能范围、由财政具体承担的民生需求更多具有共同性，它反映人作为独立主体存在所共有的生存发展需求，这种需求并不因地区差异而呈现明显的异质性，这同样增强了由中央政府承担更大民生保障事权的合理理由。

表5-1　2013年中央和地方重要民生支出情况　单位：亿元

数据来源：2013年地方、中央财政支出决算表。(www.xing528.com)

三是保障民生的公共服务均等化要求日趋强烈。公共服务均等化是指不同地区的居民能够享受大致相同的公共服务，该目标定位主要针对地方公共服务。因为由中央政府提供的公共服务一般都是覆盖全国范围、非竞争性与非排他性程度较高、公众可以同等享受的公共服务，比如国防、外交、公共安全等，而地方政府提供的公共服务往往与民生保障直接相关，比如教育、医疗、卫生、住房等，但恰恰因各地财政发展水平的差异而存在供给失衡的情况。这就要求通过中央财政转移支付弥补地方支出的不足，促进财政横向平衡，保障地区间民生类公共服务供给水平大致相当。

四是现代社会进入高风险社会，提升民生保障的事权层级有利于增强应对风险的安全保障。现代社会在创造出巨大财富的同时，各类风险也在不断累积，风险转化为现实危机或灾害的频率明显增加。尽管根据风险产生的原因（自然或人为）、表现的形态（经济风险或社会风险）、波及的区域（地方性、区域性或全国性）、致害的后果（轻微或严重）的不同，会采取与风险状况相适应的财政应急机制，但整体而言，中央财政在风险防范、应对、化解中的作用是非常明显的，尤其在应对那些致害后果严重且外溢性突出（比如2008年四川汶川地震），跨区域、波及面广泛（比如1998年长江中下游地区的特大洪涝灾害、2008年年初南方省市雨雪冰冻灾害），或者传导速度快、持续时间长、治理难度大（比如始自2008年年末的金融危机）的危及民生的各类风险具有重要的作用。支持增大中央财政应急性支出的主要原因在于风险自身的不可控性以及风险治理的系统性。在现代社会，各种社会要素的流动日益加快，风险的外溢性与传导性也随之增强，强化对风险的事前防范与事后恢复重建而非仅仅注重事中的应急处理变得更加迫切而重要，要实现对风险的系统治理而非一对一的临时管理，这就对地方的风险应急能力尤其是财政应急性支出能力构成严峻挑战，在此背景下，有必要提升中央财政在应急支出中的份额，增强应对风险的安全保障。

2.支持由地方承担更多民生保障事权的理由

一是反映地区间民生需求的异质性。受特定地理、人文环境、经济发展水平及特殊事件等因素影响，各地区居民对民生类公共产品（或服务）的内容、排序上的偏好并不完全相同，比如四川汶川大地震后，灾区居民对维系基本生存需要的供水、供电、道路、交通、通信、住房等公共产品的要求最为迫切，这与没有发生类似灾害的地区居民的需求必然存在差异；又如发展教育在不同地区亦会表现为在普通教育与职业教育或者高等教育与义务教育等具体类型上不同的优先性选择。而公共产品的偏好显示信息是决定公共产品供给机制的关键问题，地方政府更有条件了解当地居民的偏好信息，并有义务通过制度安排将该信息进行充分显示、合理排序，在此基础上组织公共产品有效供给。因此，强调地方分权具有合理性基础。

二是鼓励地区间竞争的必要性。民生类公共产品（或服务）不具有典型的公共产品特征，存在一定的竞争性与排他性，税收的负担者与公共产品受益者的对应性更为明显，通过鼓励地区间的竞争，可以促进劳动力要素的跨区域流动，提高资源配置的效率，使地方居民在支付更小的税收代价的同时获得更好的公共产品或服务，这也为地方分权提供了合理性基础。

三是提供地方试验和改革的可能性。受制于各地经济发展的不均衡性影响，地方政府在民生类公共产品（或服务）的供给方式、支出标准、覆盖对象等方面存在较大差异。对于欠发达地区而言，经济发展的落后、财政收入的薄弱往往转变为要求强化转移支付的事实前提，但是并不排斥发达地区在拥有一定事权基础上进行供给制度的改革与探索。允许地方结合本地实情进行创新尝试有利于经验总结与推广，从而促进民生保障，而强化地方政府的事权是进行改革尝试的必要基础。以医疗保险为例，目前广州、深圳分别出台医疗保险的地方规章，前者对参保个人医保账户的功能进行扩展，规定本市参保人员在本市社会保险统筹区内，可使用个人医疗账户资金支付其亲属在定点医疗机构就医费用、预防接种及体检费用、在定点零售药店购买药品费用，实现“一人投保、全家可用”；后者针对医疗保险的缴费年限缺乏全国统一标准的问题，规定原由养老保险基金每月代缴的退休人员退休后医保缴费改由参保人自行缴交，累计缴费年限最高达25年。上述两地均属我国经济发达地区，在并不改变《社会保险法》的基本框架和原则规定的前提下，就医保账户功能与医保缴费年限问题进行了地方性的改革，尽管尚存一定争议，但无疑提供了医疗保障方面具有普遍性问题的解决思路。而进行这种地方性制度变迁的基本前提是地方政府拥有相应的事权，试想如果医疗保障类的民生服务供给统归中央政府，那么，显然，地方政府不可能进行有关制度的改革探索。因此，强化地方分权对促进地方制度创新、推动民生保障具有积极意义。