为适应建设高度集中的计划经济体制的客观需要，新中国成立后首先实行了统收统支的财政体制，即中央统一全国财政收支管理、统一全国物资管理、统一全国现金管理，地方政府代理中央负责组织财政收入，并一律上缴中央金库，地方政府的全部支出均须中央统一审核，逐级拨付，因而，地方政府相当于中央政府的派出机构，缺乏独立的事权和财权。这种体制格局对于新中国成立后迅速集中全国资源恢复国民经济具有现实的意义，但导致地方财政自主性的丧失，无法为地方政府提供必要的财政激励，不利于政府间财政关系的长期稳定。经济形势的发展变化促使高度集中的财政体制在运行三年后调整为统一领导、分级管理的模式，地方政府按行政区划设立预算级次，形成一级政权、一级预算。但各级政府的收支权限较小，实际上仍在中央统一的预算编制方案中进行收支，并且中央财政对地方财政的预算收支和上缴下拨指标实行“一年一定”，不仅难以保障地方政府形成真正独立的预算主体地位，而且由于中央与地方间短期、应急性的讨价还价，增加了预算决策不确定性的风险。伴随经济体制的改革，以分权让利为特征，以划分收支、赋予地方更具实质性的财政自主权为内容的分级包干财政体制开始实行。根据收支划分的不同依据和方式，分成“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”、“多种形式包干”的三个发展阶段，使地方财政获得了相对独立的主体地位。但是财政包干体制延续了传统的财政体制变迁的基本路径，关于政府间财政关系的定位、事权与财权的配置仍然是在政策框架下、依靠行政管理的思维自上而下予以解决的，稳定规范的法制供给严重不足；同时，尽管各级政府的财政收入范围有了相对明确的划分，财政统收的局面有所改变，但由于事权划分缺乏清晰的界定，导致地方财政“包而不干”，中央财政统包统揽，地方为汲取局部利益实行地区封锁的格局，加大了中央财政支出的负担，削弱了中央财力，为地方政府牟取非法利益提供了空间。简单的财政放权，而不是在财政激励与财政约束之间通过稳定的法律机制寻求平衡，就难以避免“一放就乱”的治乱循环，同样，简单的财权上收，而不在事权配置上进行突破和完善，那么也无法避免“一统就死”的后果。这一点在接下来的分税制改革中得到印证。于1994年启动的分税制改革是正式确立社会主义市场经济体制后调整政府间财政关系的新举措，其以税种为依据使政府间财权的分配更趋明晰，中央财政获得了消费税全部、增值税75%、具有垄断性特征的金融企业及中央企业所得税的税收收入，税源充足且稳定，相对于地方税收具有显著的优势，这就使得财政收入方面重新呈现财政集权的特点，增强了中央财政的汲取能力，确立了中央财政在资源分配中的主导地位。但是，政府间的事权划分仍然未得到足够的重视，政府间错位承担支出职责的现象较为普遍，财权的配置与事权的承担不相一致。在事权尚未得到清晰界定的前提下，单方面地进行财权的上收与集中，一方面导致一些地方基层政府财力困难，难以支撑地方公共产品的供给，甚至无法维系政府的正常运转；另一方面并不会避免地方政府寻求利益的冲动，反而会加大地方政府从事非理性行为的道德风险，引发大量不得不由中央财政最终买单的隐性负债，进一步扭曲政府间的财政关系。(www.xing528.com)
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