高度救济对行政机关履行义务的合法审查及责任追究

高度救济指对行政机关履行给付义务进行合法性审查，并对权利赖以实现的公共资源配置方案提出具体要求，保障权利的直接实现。在这种救济机制中，权利被赋予强制执行的效力，行政机关不履行给付义务的行为被明确定性为一种侵权行为，受到责任追究。在承担责任的具体方式上，法院优先选择那些更有利于权利保障的措施而不受资源稀缺性因素的干扰，展现出法律救济的能动主义姿态。比如南非宪法法院判决的抗艾滋病药物案。南非政府基于为患者提供用药咨询服务会增加医生的工作负担与政府的财政负担为由，将一种抗艾滋病药物的发放范围限制在少数地方，导致大多数患者无法使用该药，被认为侵犯了宪法规定的“每个人有获得医疗服务的权利”。^[8]宪法法院认为，尽管资源有限，但是政府必须采取积极措施保障药物发放与开展医疗咨询，同时还要求政府提交一份具体的抗艾滋病计划，监督政府改进资源配置的成效。值得注意的是，在美国、加拿大等国宪法上尽管没有对教育权、住房权、医疗服务权等福利权利进行明确规定，但是通过其宪法上的平等保护原则与违宪审查程序也曾给予利益受损者一种“强救济”。比如横跨11年之久（1993—2004）的美国纽约州教育财政诉讼案。美国联邦上诉法院最终维持了纽约州最高法院关于纽约州教育财政体制违宪的判决，要求纽约州为学生提供“合理、基本的教育机会”。

从国外实践中我们可以得到几点启示：首先，司法对财政活动的介入是通过提供积极权利救济或者要求政府机关履行某种给付义务而间接实现的。这样做既可避免司法僭越立法或行政裁量权的质疑，也能显示出司法在权利保障上的积极立场。正如美国公共预算领域的著名学者爱伦·鲁宾教授指出的，“个人与法院在公共预算行动中发挥间接的作用”，^[9]个人向法院起诉后，法院直接面对的是权利与义务之间的法律问题，似乎与财政无关，但是通过承认积极权利并要求政府合理履行给付义务，实际上能够不同程度地改变公共资源配置格局，从而成为财政支出水平、财政支出结构、财政支出方式变革的间接推动者。当然，司法的介入并不是替代立法或行政裁量，而是强调在权利保障前提下资源配置的优先性。

其次，围绕积极权利—给付义务展开的法律救济成为联系个人、社会、法院和政府多方主体的纽带，有利于克服传统财政法律救济机制中存在的障碍。主要原因在于这种救济机制不受传统的诉讼主体资格的束缚，也不局限于审查具体财政支出行为。比如在美国教育财政诉讼系列案中具有标志性的“加州塞朗案”，是以一个普通的加州居民为原告，以加州财产税制违宪为由提起诉讼；南非宪法法院判决的抗艾滋病药物案是以一个公益社团组织为原告，针对南非政府限制抗艾药物发放范围提起诉讼。两案原告与诉讼本身并无直接利害关系，所针对的行为也不局限为具体财政支出行为。传统财政法律救济机制之所以主要针对财政征收与影响特定当事人的财政支出，原因就在于受诉讼主体资格的限制，只有具备直接利害关系的当事人才能提起诉讼，这就极大地限制了财政法律救济的范围。(www.xing528.com)

再次，以积极权利—给付义务为中心的法律救济基本都依托宪法而进行，而宪法救济又有赖于一个独立、权威的救济主体与一套完备的程序运行机制。只有跳出税法、预算法或者财政支出法等财政具体法律领域，在宪法的层面上审视政府财政权力，才有可能重构财政法律救济机制。税法、预算法或者财政支出法等财政具体法律领域少有直接规定某种积极权利或者给付义务的情况，除了个别法律有所涉及之外，大部分财政收支法律法规承担财政资源吸纳、分配、管理的规范责任，与权利、义务配置没有直接关系。而财政基本法是规定一国财政的地位、功能、职责、权力、运行原则之法，其首要任务是完成政府间财政权力的配置以及建构公权主体与纳税人之间的法律关系，而不是规定某种积极权利或者给付义务。因此，最终的选择必然是诉诸宪法。