公众参与对财政法治热点问题的影响

财政运行中的公众参与还面临第三个共同问题，就是参与结果出现的两个矛盾：一是公众参与与财政支出扩张的矛盾，二是公众参与与社会公共利益的矛盾。公众参与可能助长财政支出的扩张，进而导致预算收支失衡。对此，有学者从实证经验的角度指出“预算对利益集团和公众越公开，预算过程越民主，总体预算要求就越可能超过可行的预算额”，^[13]而之所以出现这种现象，与参与者仅仅顾及短期、现实的福利水平而忽视长期的预算平衡要求有关。^[14]公众参与是否比没有参与更能实现社会公共利益，也值得关注。例如公众参与可能演变为“一种在短期内回应社区最急需诉求的实践”，^[15]而结果是否与地方长期规划、整体发展战略相适应是存在疑问的。社会公共利益可能因各种原因被虚化。例如参与者过度关注资源配置而忽视利益平衡，参与过程中参与者的代表性存在局限、程序设计不尽合理等。当然，将服务于自身利益作为激励参与的动力也是现实中运作公众参与的重要考量，完全强调志愿意识、承诺不计报酬地为公共利益服务恐怕也难以为现实认可。对此，应当在确保参与动力的同时，建立公众参与的约束机制，具体包括两个方面的内容：一是参与边界上的约束，二是参与过程中的约束。

1.参与边界上的约束

诚如前述，公众参与财政运行过程会存在边界问题。当财政运行中不应当或不必要由公众参与而事实上公众又以不同方式参与其中，或者公众参与财政运行的层次、程度有偏差，都可能导致一系列负面问题的出现，比如财政决策质量下降、财政运行成本增加、公共需求满足迟缓。这种状况不仅有损公共利益，难以实现预期的参与目标，而且会贬损公众参与的积极价值。因此，确定财政运行中公众参与的边界是极为必要的。

在立法上确定公众参与的边界可以采取排除法，即法律上明示不宜公众参与的情形，同时在判断是否“适宜”的问题上，赋予财政行政机关一定的自由裁量权。除了尽可能在立法层面上明晰公众参与的例外情形，在具体实施过程中应当尽量避免两种倾向：一是财政行政机关以专业性、技术性为由，扭曲“适宜性”的解释标准，滥用自由裁量权，排斥公众参与；二是财政行政机关不适当地扩大公众参与，利用公众参与逃避责任承担，人为延缓决策进度或者增加改革、创新的成本。

2.参与过程中的约束(www.xing528.com)

促使公众将私人利益与公共利益有机结合，这是对公众参与过程进行约束的基本任务。与激励机制有赖于民主精神的内化一样，约束机制在根本上也取决于参与者的自我克制。但参与者的个体理性决定了在其参与公共事务的过程中可能会最大限度地争取个体利益最大化。因此，公众参与者并不天然代表公共利益，它可能有助于在原有的权力格局（立法、行政、司法）之下增加一种博弈和平衡的力量，但其自身也必须受到限制，尤其是来自法制的约束。任何权利（力）都应当受到制约，即使是公众的财政参与权也不能例外。这一约束机制包括两个方面：一是利益代表的甄选，二是参与过程的程序设计。

关于利益代表的甄选。在预算决策及其执行的过程中，各种利益集团作为公众的“代理人”参与其中，是一种较为常见的现象。比如在最早一批实施参与式预算的拉美国家，公众直接参与的往往是商讨公共需求、拟定预算投资方向或优先顺序的社区会议，而真正进行财政决策的是由公众推举代表组成类似于预算委员会或理事会的机构来担当的；在其他一些地方也普遍存在代表公众表达诉求、促进财政信息公开、监督财政支出行为的各种研究机构、公共论坛等非政府组织。而这些推举出的代表或代言机构能否真正代表公众的利益，尤其是被边缘化的社会弱势群体的利益，会不会出现与传统代议制相同的问题实际上是存在疑问的。既有的研究已经证明，一些非政府组织的利益代言性与社会阶层的代表性有同向构成的倾向，^[16]即社会弱势群体获得利益代言的机会少或者所获代言的影响程度小，社会强势群体获得利益代言的机会多或者所获代言的影响程度大。这也就意味着，即使在预算制定中拥有同等的投票权，但代表不同利益群体的社会组织对最终决策结果的影响力是有差异的，公众参与的结果将难以避免重蹈传统代议制的覆辙。要解决这个问题不能靠取消代议制，财政运行中的公众参与作为一种直接民主的实践方式，并不排斥代议制。解决问题的关键在于建立有效的利益代表甄选机制，包括利益代表的资格确立与审查规则、利益代表的产生与变更规则，其目的在于保障社会弱势群体获得参与财政运行的足够的利益代表，确保利益代表的广泛性与公信力。

关于参与过程的程序设计。程序是限制恣意的产物，是对参与其中的各种角色进行分工、处理相互间关系并作出一定决定的机制。对于参与财政运行过程的公众而言，程序既是保障其获得公平合理对待的有效手段，也是约束公众参与者、促使其理性选择和表达的重要工具。财政运行中的公众参与程序包括预算决策程序、申请财政信息公开程序、纳税人诉讼程序、开放式表达程序、财政绩效评估程序。每种程序各有不同的目的、内容和要求，但在总体上，参与过程的程序设计应当遵循公开性、透明性、利害关系人回避、公平性、高效性原则。