预算的公众参与在国家治理现代化中的推进

在预算决策阶段所确定的支出优先性能否真正实现，关键在于执行过程。在这一过程中，公众将扮演监督者的角色。

预算执行中的公众参与具体表现为：公众申请财政信息公开、提起纳税人诉讼以及运用其他开放性的利益表达机制监督财政执行。其共同特点首先在于公众参与的主动性。只要相关制度予以确认或不作禁止性规定，公众就能自主启动参与程序，相比于财政决策中的公众参与，后者具有被动性，其参与的程度要受制于行政机关的考量与选择。其次，预算执行中的公众参与者与行政机关之间更多处于利益冲突的状态，双方有不同的利益诉求，而预算决策中的各方参与者之间处于合作状态，旨在达成关于财政资源配置的共识。再次，预算执行中公众的参与行为具有明确的法定性与目标行为的可诉性，表现在一是国家均以正式法律的形式明确赋予公众享有知悉财政信息的权利，规定行政机关负有法定的公开相关信息的义务，并承担信息公开违法行为的法律责任；二是纳税人诉讼借助判例或立法的形式得以建立，在英美法上普遍承认纳税人以其纳税人之身份拥有请求禁止公共资金违法支出的诉讼请求权；^[7]三是公开发表关于财政执行问题的言论作为宪法上公众言论自由权的体现亦得到宪法的确认。相比而言，预算决策中公众参与的法定性与决策行为本身的可诉性较弱。

1.申请财政信息公开

财政信息是公共信息的主要组成部分，包括财政预算的具体安排、财政收支执行状况、财政运行绩效与风险评估状况、财政政策走向及相关数据预测、反映财政状况的其他信息等。申请财政信息公开是公众参与财政运行过程的重要表现方式，以申请财政信息公开的方式参与财政运行过程，其基本特点是参与的正当性与限制性并存：一方面，参与具有法定的权利依据，申请财政信息公开是公众行使知情权的重要表现；另一方面，参与可能因其他“例外”情形的存在而被排除，比如涉及国家安全、经济安全等内容的财政信息一般属于不予公开之列。

2.纳税人诉讼(www.xing528.com)

纳税人诉讼是公众以纳税人的身份就政府的征税行为与公共支出行为向法院提起的诉讼，是普通公众参与的、诉诸特定诉讼程序而实现财政监督的一种方式。相对于财政运行中的其他公众参与方式，纳税人诉讼的最大特点在于：由纳税人启动司法审查程序，借助司法权制衡政府的财政权，体现了财政运行过程中以私人权利制约公共权力的思想。同时司法自身的功能局限也是纳税人诉讼存在及发展过程中面临的最大挑战。一方面，作为纳税人诉讼主要受案范围的财政支出行为，对其性质的定位直接决定司法介入的边界：如果将公共支出行为定位成一种宏观调控行为，那么其可诉性势必受到削弱，公众参与无法实现；但是如果将财政支出行为看作是影响特定当事人利益的具体行政行为，则司法介入的理由便很充分。另一方面，从传统诉讼理论来看，诉讼利益理论、原告主体适格等理论都要求诉讼与当事人有直接的利益关系，而纳税人诉讼是基于公共利益提起，与私益并没有直接关联，与传统诉讼理论存在冲突。

3.开放性的利益表达机制

开放性的利益表达机制不局限于某种固定的模式。公众以个体的或组织化的身份，借助传媒、网络、信访、座谈等多种方式，定期或不定期地就财政收支过程中的问题发表意见和建议。其中，组织化的、定期发表专业意见和建议的表达机制，对现实影响较大。比如根据世界银行的研究资料，克罗地亚公共财政协会对引导和教育该国公众参与财政发挥了显著作用。我国一些专业性的科研机构也经常出具国家财政发展报告，通过对一定时期的财政运行状况进行全面总结和评估，影响财政决策，推进财政法治的完善。

预算执行中公众参与的制度供给相对较为完备。尽管在国外直接针对财政收支行为的公众参与制度并不充分、具体内容上并不完全一致，但三种具体的参与方式都获得了法律的授权，均指向财政的透明度问题。申请财政信息公开依托于政府信息公开制度而具有正当性，纳税人诉讼在英美法系经由判例、在大陆法系经由诉讼程序方面的制度及一些特别立法^[8]而得以确立，开放性的利益表达机制则借由宪法上的言论自由权、结社权获得认可。应当指出的是，在我国关于财政信息公开的法律依据中，《政府信息公开条例》仅仅提供了一个基本框架，并不具有针对性和可操作性，财政部颁布的直接涉及财政预算信息公开的规范性文件对公众知情权的保护仍有不足；关于纳税人诉讼在我国基本处于理论探讨阶段，虽有零星实践但并无明确法律依据；开放性的利益表达机制渠道单一，一般公众对财政预算的监督意识淡薄。