财政法治热点问题：预算决策中的公众参与及制度供给状况

美国学者Amstein Sherry曾依据公众参与的能力及其对公共决策结果的影响程度，对公众参与的类型进行纵向排列，形成了一个“公民参与阶梯”。其中，能够分享乃至主导决策权力的公众参与处于最顶端——称为公民控制，而被赋予象征意义或者徒具参与之名的公众参与处于最底端——称为操纵或矫治。^[5]按照这一思路，预算决策中的公众参与可以分为分享性参与、协商性参与、咨询性参与几种形式。在这些参与形式中，公众不同程度地扮演合作者的角色，其核心任务是确定财政支出项目的优先性（priority setting）。

1.分享性参与

分享性参与是指公众分享制定财政预算的权力。其特点是：第一，打破了传统的由立法机关和行政机关垄断财政资源配置的格局。比如巴西阿雷格里市实行的参与式预算，是由每个社区的居民围绕交通、教育、社会福利、税收、城市发展五个方面的议题进行讨论，在初步确定预算投资方向和顺序的基础上，由当地政府根据居民需求的程度拟订预算方案。然后，再由各社区居民推举代表组成参与财政委员会（Council of Participatory Budgeting，COP），进一步讨论资源分配的标准、各社区的需求，并对政府提交的预算方案进行修改，在市政府有关机构的协助下制订预算草案，经充分协商、修改，直至形成最终的预算案提交议会通过。而该市的立法机关与行政机关不仅在确定公共需求的社区商谈阶段均被排除在外，而且立法机关的预算批准权与行政机关的预算制定权均受到明显削弱。^[6]第二，主要发生在低层级的政府、社区与公众之间。在整个政府权力体系中，位居低层的行政机关拥有少量财权和事权，它们既支配一定的财政资源，又不会承担过重的支出负荷；既具有一定的财政自主决策的空间，可以为吸纳公众参与财政决策提供现实条件，又与社区居民存在日常化的直接联系，需要及时反馈社区居民的问题，具有吸纳公众参与财政决策的必要性。居民社区是公众产生各种具体生活经验与多元化利益诉求的场所。第三，参与的具体方式包括两种：一是参与以确定财政支出优先性为内容的预算制定过程，二是以发展项目的方式参与项目的决策、管理和运作过程。第四，适用条件是财政决策事项期望得到公众认可的需求度较高；公众与行政机关围绕财政决策目标达成共识；社区存在较为成熟的组织载体、具备专业技术支持；具有稳定的资金来源。

2.协商性参与

协商性参与是指公众的意见将被听取并影响财政决策结果。其特点是：第一，影响决策结果而不是分享决策权力。在作出财政收支安排时尊重公众的作用，以保证决策的正当性，使决策在一定程度上反映公众的价值偏好，但行政机关保留对公众意见合法性和可行性的评判权力以及最重要的制定预算的权力。第二，主要发生在低层级的政府与专门的协商机构之间。该机构运作的规范程度直接决定它对预算制定的影响程度。第三，参与的具体方式是先由公众组成专门的协商机构，通过定期召开会议的方式商讨地方预算方案，识别和确定预算支出的优先顺序，为地方政府的预算决策提供信息基础。第四，适用条件是财政决策事项包含一定的期望公众接受的需求，但在决策目标上公众与行政机关存在分歧，也就是说，行政机关预期公众的态度与其设定的目标不一致，就可能采取影响决策结果而非直接分享决策权的协商性参与方式，既尊重公众的意愿，同时又保证管理者目标的实现。(www.xing528.com)

3.咨询性参与

咨询性参与是指以获取信息为目标的公众参与。其特点是：第一，公众的意见仅为预算制定提供信息基础但并不会影响决策结果；第二，参与主体既可以是分散化、不特定的公众，也可以是受益范围内的特定公众；第三，可以选择一种或并用多种参与方式，包括听证、咨询顾问委员会、调查问卷、社区会议等；第四，适用条件是制定预算需要获取公众信息但无公众可接受性的要求。咨询性参与是实践中运用最多同时也是最饱受争议的一种公众参与方式，原因是它缺乏对预算制定产生实质性影响的作用机制，参与者的角色设置可能被虚化，导致参与者对参与的冷淡甚至抵制，这种状况反过来又进一步削弱了参与的实效性。笔者认为，咨询性参与的价值在于当一项预算安排的作出受制于技术分析、法规约束和可供分配的资金局限时，实行这种最低限度的参与，对于保证决策质量及降低参与者的参与成本是合理的选择。它为参与者提供了一种知识共享又可免去决策负担的选择，同时也并不减损参与者的知情权、建议权、监督权等权利的分量。至于能否产生主体间的权力制衡则有赖于进一步完善制度设计，而不是取消这种参与的类型，同时可以通过提供直接报酬、对参与成本给予补偿、提供人力资本培训等方式激励公众参与。

如果我们将有关预算决策中公众参与的制度供给限定于由立法机关或者有权部门制定的正式规范的话，那么，有关财政决策中公众参与的制度供给水平是所有参与类型中最低的一种。尽管如此，一国或地区正式制度完备的程度与公众参与预算决策的实际程度（如参与的公众范围、公众对最终决策的影响程度、分享决策权的程度等）之间并不成正比关系。在一些公众参与程度较高的地区，非正式制度反而起到关键作用。比如在巴西，公众参与预算制定的过程，基本上是由一些内部规则（internal regulations）就参与代表的选举、资源分配的标准、协商机构的责任、会议程序等问题作出规定，而很少有正式的立法规范作为依据，巴西的参与式预算是世界公认的公众参与财政决策的典范和标杆；我国一些地方基层政府推行以“民主恳谈”为载体的公众参与预算制定的实践，被看作是中国基层民主政治建设的成功尝试，指导这一民主实践的基本依据既包括在该地长期实行的习俗惯例、基层政策文件，也包括由基层人大颁布的规定，而后者在内容上大都是对前者的确认。上述实践提供了一种公众参与的非正式的制度衍生模式，它可能具有更为坚实的社会基础与更强大的适应力。非正式制度存在相关主体权责模糊、约束力不足、易受人为主观因素影响等弊端，需要与正式制度有机结合，对参与的主体范围与决策事项的范围、参与主体的权利义务与责任、参与程序等作出明确规定。总之，财政决策中公众参与的制度供给是一个多元化的格局，不能以单一的正式制度的标准去评判，更不能不切实际地盲目进行制度移植，追求形式上的完备，而忽视公众参与的实践推进。