实现分权制衡的首要步骤是强化人大事前的预算监督，而在属于事前监督的预算编制—初步审查—大会审议的几个具体环节上，预算编制的介入是监督资源分配的起始点，但由于立法态度的模糊也受制于资源稀缺性的固有局限，在实践中，人大的介入行动往往主要承载信息反馈、沟通的柔性职能，而几乎不具备纠错、问责等刚性监督手段。那么，在预算编制环节是否应当强化人大的监督职能，答案如果是肯定的，又应当从哪些方面予以强化？人大提前介入预算编制的监督权与政府的预算编制权之间各自的权力边界在哪里？应当如何平衡？
是否应当强化人大在预算编制环节上的监督权，需要从分析人大监督弱化的原因入手。一方面，人大监督效力的有无及程度高低取决于监督依据是否明晰与确定，如果以民生保障为视角分析，可以发现构成监督依据的包括民生的范围、财政投入民生的数量比例、财政投入民生的权责基础、各级财政分担民生事权的具体机制等，而这些内容恰恰在现有立法上存在不同程度的缺陷，无法为人大监督提供足够有效的评判尺度，这是造成人大监督效力不彰的主要原因；另一方面，预算编制是在稀缺性因素制约下进行优先性排序与选择的过程，如果说民生保障的政策目标给予了各级人大在评判资源分配适当性问题上的一个宽泛依据，那么对于同属于民生领域的若干具体项目仍需要作进一步权衡与取舍，因此，当面对来自教育、农业、就业、社会保障等各个民生领域的预算需求时，人大监督也不得不恪守《预算法》上“统筹兼顾”的原则，而不能强制性地将特定项目的法定支出要求单方面付诸实现。尤其是当我们建立了总额控制机制时，立法机关制定的涉及强制性收支变动的法律亦须接受预算成本的审查，在这一意义上，人大既是预算编制监督者，同时也是预算规则的执行者。对于因立法缺陷造成无法有效行使人大预算编制监督权的问题应当通过完善相关立法予以解决，充实人大监督的法律依据，迈出人大预算编制监督从无到有的第一步，这是强化人大监督职能的首要途径。对于因资源稀缺性造成人大预算编制监督权无法深入实质监督层面的问题，则应当承认人大预算编制监督的权力限度，但这并非意味着对预算编制的监督可有可无，而是表明应当慎重选择监督职能着力的重心并设计出监督权力行使的合理方式。
人大预算编制监督职能着力的重心在于信息维度的沟通反馈职能，而非强制维度的约束问责职能。基于此，法律制度的完善措施包括：首先，在《预算法》上明确规定各级人大享有对预算编制参与及监督的法定权力，这种权力从程序上讲并不限于大会集中审议阶段的审批权，而是包括集中审议前对整个预算草案形成过程的参与及监督，也就是人大提前介入预算编制，而不是仅仅对政府提交的预算草案进行审查。值得注意的是，一些地方性预算审查监督立法中对此问题已有所规定，其立法经验可供《预算法》进一步完善时借鉴。[1]其次，对该权力的实体边界予以限定，即人大的预算编制监督权限于对财政部门形成的预算安排信息、预算单位形成的资金需求信息以及专门的绩效评估机构形成的绩效信息进行汇总、沟通、反馈，而不宜介入对资金分配的实体性判断中，后者属于政府行政裁量的范畴。再次，明确规定人大预算编制监督权的行使方式，将实践中人大介入预算编制的有效方式，比如上海闵行区开展的预算听证、浙江温岭新河镇开展的参与式预算等纳入立法层面，以开放式列举方式加以规定，使得信息维度的监督职能既具有相对稳定、统一的实施机制，也不乏灵活性与创新性。最后，确定人大预算编制监督权对受监督者的法定效力，要求政府部门对人大提出的沟通反馈意见应当在限期内回复等，对于在预算编制环节发现的重大违法现象，比如未按照法律法规规定的程序和要求编制报送政府预算、预算调整方案，或者未将所有政府收支情况列入预算，或者擅自调整预算级次或变更预算收支类别，或者未经法定程序对民生支出数额进行调减等，有权直接提出纠正或者督促地方政府履行监督职责。应予以注意的是，《预算法》修订后对预算法律责任的规定明显强化，但是与修订前的做法相似，在违法预算行为的问责主体、问责程序、问责方式等问题上延续了行政主导的模式。建议在《预算法》进一步完善过程中，增设人大对违法预算行为的直接纠错机制。
2.初步审查环节
对预算草案的初步审查是《预算法》明确规定的人大监督的基本环节。如果说预算编制环节的监督更多承载信息汇集、集思广益、协商合作的柔性职能的话，那么预算草案形成之后到提请大会审批之前的初步审查环节则应当彰显自上而下地纠错、修正的刚性职能。《预算法》修订后使得人大在初步审查中的职能有所强化，修订前的立法仅是程序性地规定各级财政部门提交初步审查的义务，进而将初步审查的应然价值异化为资料报送的程序义务，使初审的效力降格为几乎与备案等同。修订后立法建立的审查反馈机制强化了初审的约束效力。但是初步审查中修正权的缺失仍然不利于人大预算监督权的行使。仍以民生保障为视角来分析，如果人大在前述预算编制环节并未介入收支安排，而初审环节再次错失对预算安排的监督机会，那么寄希望于大会审批环节再来纠错在目前的制度框架下已不现实，因为涉及民生支出的预算安排往往表现在若干具体预算科目上，即使有所不当，在目前缺乏单项表决机制或预算修正权的前提下也难以部分纠错，而全盘否定的成本过高，因此作出全盘肯定预算的决定是普遍的选择，其结果只能让带有瑕疵的预算安排进入预算执行阶段。事实上，在不少地方性预算审查监督立法中，通过细化初步审查的操作规则，增加人大与政府部门的权责配置，使初步审查承担起大会审批前的部分修正职能，弥补大会审批环节预算修正权或者单项表决机制的不足。比如《上海市闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》不仅规定了提交初步审查的预算草案的具体内容，而且重点规定了审查主体履行初步审查的职责、权限、内容以及受监督者修正预算草案的义务；[2]《武汉市人民代表大会常务委员会关于市本级预决算初步审查工作的若干规定》则采取要求受监督者限期内回复审查意见的方式，将是否采纳人大审查意见的自由交给财政部门，但从程序上作出明确限制。[3]此外，值得注意的是，《各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予各级人大常委会监督职责中的询问权、质询权与特定问题调查权应当同样适用于人大预算监督。
综合来看，对预算草案初步审查的制度完善应当包括以下方面：
（1）关于初步审查的主体。《预算法》规定中央预算草案的初审主体为全国人大财经委员会，地方省级预算草案的初审主体为本级人大专门委员会或者本级人大常委会有关的工作委员会，县级预算草案的初审主体为本级人大常委会。其中“专门委员会”或者“有关的工作委员会”是否专指财经委或财经工委，其他的专门委员会或者工作委员会是否可参与？在没有设立人大专门委员会的地方人大，并且常委会的财经工作机构人员又很少的情况下，是否可以吸收其他力量参与初审？是否可以委托或责成审计部门对预算草案进行审计，以配合协助初审？《预算法》就上述问题均缺乏明确规定。在一些地方性人大预算审查监督立法及实践中，初审的主体范围已经不限于上述委员会之类的正式官方机构，还包括由不同领域的专业人士组成的预算审查专家组或顾问团以及由审计、税务、金融、发展改革委等多个部门的行政官员组成的咨询议事机构等更为灵活多元的组织形式，[4]尤其是人大监督与审计监督的结合既提升了人大监督的效力，也使审计监督提前到预算草案审查阶段。[5]这种开放的、多元化的主体格局应当在未来《预算法》进一步修订时得以确认。(www.xing528.com)
（2）关于初步审查的职责与权限。《预算法》应当将散见于地方性预算审查监督法规上的涉及初审职责与权限的内容进行集中规定，其中，审查主体应当就各级财政部门提交的预算草案提出初审意见，并及时将意见向财政部门反馈，这是作为审查主体应当承担的基本职责；同时审查主体享有询问权、质询权、特定问题调查权、启动专项审计权等权限。在《预算法》规定的基础上，可以授权地方立法机关结合本地情况扩展初审职责与权限的内容，比如限定作出初审意见的时间，允许权力行使的条件及方式更为灵活。
（3）关于初步审查的范围。原《预算法》仅笼统规定了“预算草案的主要内容”作为初审的范围，至于该“主要内容”的具体边界并不明确。《预算法》修订后将“上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案”纳入初审范围，但是否有必要列出其他事项还需进一步研究。各地实践中把握的宽严尺度有所差异，但一般倾向于宽松审查。比如有的地方仅选择是否列出赤字、是否按照法定比例提取预备费、是否安排了法定支出等有限项目实施合法性审查，对于预算收支的整体状况，预算支出的结构、比例、顺序、科目，关乎民生的重点支出的结构、数量等兼容合法性与合理性的价值判断问题，则较少纳入初审范围，甚至不乏在预算草案中只列项目、不列数字，或者科目级次过少、数额规模过大，或者仅为预算安排的初步设想而尚未形成预算草案的基本格局的情形，对实施合法性审查构成障碍。还需要考虑的是，在实施政府预算分类改革的背景下，预算草案的细化不仅体现在内部科目款项的进一步分层、分级，还表现在外部对不同类型的预算进行分类编制，比如公共预算编制、政府性基金预算编制、国有资本经营预算编制、社会保险预算编制，现行立法上笼统规定“预算草案”提交初步审查，显然不符合预算分类改革的发展趋势。因此，《预算法》上应当依据科目分层、分级以及预算分类的基本原则，将纳入初审的相关草案内容进一步细化。同时基于初审主体的专业性以及初审时间相对于大会审议时间更为充裕的因素，有必要将合理性审查也作为初审环节的一项任务。[6]具体而言，纳入初审的草案内容应当包括但不限于：具有完整科目级次的政府公共预算草案、政府部门预算草案、政府性基金预算草案、国有资本经营预算草案、社会保险预算草案、政府间纵向转移支付的预算草案、社会保险之外直接关乎民生的预算草案。对于上述内容应当重点审查其是否遵循相关法律、法规，是否符合国民经济和社会发展计划以及其他财政经济政策，是否有利于满足社会公众对民生支出的需求，是否在确保民生重点的基础上实现了统筹兼顾、量入为出、收支平衡。
（4）关于初步审查的效力。判断初审效力有无及强弱程度的一个重要标志是政府及其部门对人大提出的初审意见采取何种态度，对此《预算法》可以借鉴地方性预算审查监督立法模式，从程序角度规定各级政府负有限期内向人大常委会报告关于初审意见采纳情况的法定义务，允许各级政府就是否采纳初审意见以及完善整改的具体措施作出裁量，但必须说明理由。
（5）关于初步审查的时间。《预算法》修订后针对初步审查时限过短的问题，将中央预算草案的审查时间延长至45日。整体看，立法延续了偏重于时间总长的固有模式，至于何时启动初审仍然具有很大不确定性，同时各地已经出台的预算审查监督条例中对时长的设计与目前《预算法》修订的方向不尽一致。《预算法》将中央预算草案与地方各级预算草案提交初步审查的时间分别规定为全国人代会举行的45日前与地方本级人代会举行的30日前，而不少地方性预算审查监督条例对此的规定为本级人代会举行的45日前，换言之，《预算法》在涉及地方各级预算草案提交初步审查的时间上与现有的各地方性法规的规定存在冲突，这是在《预算法》修订之前即已经存在的问题，但是《预算法》修订时并未予以重视。
3.大会审议环节
人大审议环节的监督在整个事前监督阶段最为薄弱，集中表现在这一环节的监督能够实质性改变预算草案的可能性很小，原因除了在于经历前面的预算编制介入与初步审查环节之后，预算草案的内容基本定型，改变的难度较大之外，还在于审议环节缺乏预算修正权的制度安排。预算修正权允许人大代表提起预算修正案，通过修正预算的方式彰显人大监督权威，同时避免全盘否定所带来的巨大政治冲突。而既有的询问、质询等方式无助于改变草案本身的内容，更多的是在政府及其部门与人大之间就个别问题搭建沟通的平台，并不会列入大会正式审议的范畴，由此产生的监督的权威性与法律效力显然不能与预算修正案相匹敌。由于预算修正权的缺失，最终的选择必然是整体通过政府预算，即使在此过程中提出询问或质询也不会改变审议的结果。
预算修正权在一些地方性的人大预算监督立法中已经成为一项正式的制度安排，其立法重心在于确定提起预算修正案的主体范围以及提出修正动议的形式要件，[7]并根据动议主体的不同对修正案的约束效力进行区分，[8]而对预算修正案的内容并无过多限制。应当指出的是，在上述立法授权的动议主体（比如大会主席团、人大常委会、常委会专门机构、人大代表）中，大会主席团是在大会预备会议上选举产生的全面承担大会各项事务工作的临时性组织，其能否有充分时间接触草案并提出修正案值得怀疑；人大常委会、人大各专门委员会在预算初审环节已经有机会就预算草案的问题提出修正意见，是否有必要在大会审议环节为其另设预算修正权同样存在疑问。因而有可能并且有必要赋予预算修正权的恰恰是人大代表，相对于人大常委会或各专门机构侧重于从宏观、整体层面对预算案的审视而言，人大代表更偏好、也更擅长的是通过整合各种来自民间基层的信息资源，吸纳公众直接、感性的利益诉求，再利用自身的专业素质去发掘预算安排中存在的问题，比如支出款项是否具体、明确，支出数量是否符合法定标准，支出绩效是否在预算安排中有所反映等，但是，其提出预算修正案的约束效力也是最弱的，是否列入正式审议议程还取决于大会主席团的态度。这种单纯依据动议主体的不同进行区别对待的立法模式缺乏正当性基础。反观国外预算修正权的相关立法，对于修正案内容的规制明显强于对形式的要求。当修正案涉及特定事项的变更时，应当遵循法定的限制性或禁止性义务。比如德国基本法规定，联邦议院决议的预算只能规定联邦收入和支出的有关事项，并且只限于该财政年度，不能通过预算决议来废除或停止适用现行的某一法律规定；又如英国及英联邦一些国家禁止议会对预算做增额修正，只允许做减额修正[9]，韩、日、德等国家则是附条件允许做增额修正，包括增额修正动议须经政府同意，或者经法定数量的议员联名，或者经议会内专门委员会审查，或者审计机关的审计，或者保证修正后预算收支平衡；另外，还有些国家禁止修正收入预算，或附条件允许减少收入预算而禁止扩大收入预算。[10]由此可见，国外预算修正权的相关立法重心在于修正案的内容，并根据内容的不同设置相应的程序性或实体性规范要求，这种立法模式值得我国借鉴。我国在具体的制度设计上应当注意：将修正案动议主体的范围限定为达到一定数量的联名人大代表，在此基础上对修正案内容的限制性或禁止性要求作出明确规定，并对附条件允许修正的内容规定程序性（比如特定机构的审查或同意）及实体性（比如收支平衡）要件。
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