推进财政法治研究：人大预算监督现状及新预算法影响

重内部监督、轻外部监督是我国预算监督制度的整体特点。内部监督由政府监督、财政部门监督、审计监督构成，外部监督则是由人大监督、社会监督作为其主要力量。长期以来，人大预算监督有名无实的现象始终困扰着预算法治化进程的深入推进。《预算法》修订之前，一方面，赋予人大的监督权过于笼统，有关人大预算监督的范围、启动监督的程序以及落实监督后果的法律责任均无具体规定。另一方面，缺乏支撑人大预算监督权有效行使的保障机制，表现在预算支出分类机制缺失，实践中预算草案的编制没有细化到项或目，使得人大代表往往面对看不懂的预算报告；预算审议周期设计不合理，预算审议期限过短、预算审议与整个预算年度未全面对应，妨碍了人大对预算分配的实质性干预；人大对超收收入缺乏监督，由超收收入所衍生的预算外支配资源的权力成为地方政府竞相追逐超收的根本原因；人大对预算行使审批权的过程中，缺乏预算修正权，人大只能在全部通过或全面否决之间择一而行，这极大地削弱了人大预算监督的权威性；人大对预算执行的监督权力相对于预算编制审批权更为弱化，除了对预算调整的审批之外，人大难以介入预算执行中的具体事务，这既有人大监督本身侧重于宏观控制的功能定位的原因，又与制度设计存在的偏差密不可分，即预算执行过度依赖政府内部自上而下的监督，对于预算执行中可能涉及的宏观层面的问题，如政府债务、预算赤字及其引发的财政风险等采取了回避态度。除了人大预算监督制度自身存在的弊端之外，在《预算法》上以人大为主体的间接预算民主方式与以公众为主体的直接预算民主方式缺乏有机联系。事实上，公众借助基层人大制度，参与人大主导的预算草案审议过程是参与式预算的一种典型实施方式，这种方式实现了间接预算民主与直接预算民主的有机统一，但是《预算法》对此并未作出规定。

修订后的《预算法》着重针对人大预算监督权的保障机制进行了完善：

第一，预算支出分类有所细化。第46条规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”预算支出分类的改革是保障人大预算监督权有效行使的基本前提，它为人大审议预算草案提供了更具体的信息。

第二，在一定程度上实现了预算直接民主与间接民主的统一。第45条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”这一规定为预算草案审查前的公众参与提供了法律依据。这一参与机制的特点在于：放在县级以下人大预算决策环节，符合直接预算民主一般与较低的预算层级相联系的原理；参与机制“采用多种形式”，这种开放性、授权性的立法方式有利于实践中各地结合自身发展情况选择可行的参与形式并构建相应的保障机制。实践中一些地方人大参照行政决策中的听证程序开展预算听证，吸纳公众对预算分配的意见，在提升预算审查的实质效果以及促进直接预算民主方面发挥了积极作用。《预算法》的上述修改无疑为实践中的民主创新提供了空间。

第三，完善了县级以上人大及其常委会的初步审查及反馈机制。初步审查是原《预算法》提供的一种在正式进行会议集中审议前的程序性监督机制，其弊端是缺乏具体的职责定位与对受监督对象的约束机制，人大财经委员会或其他有关委员会是否必须作出初步审查意见、受监督对象是否必须就初审意见作出相应处理及反馈，立法上并无强制性规定；同时，初步审查的内容过于模糊、审查的主体范围开放性不足、审查的时限较短，这些因素都导致人大的初步审查监督难以发挥实效。《预算法》修订后，将中央预算草案的初步审查期限延长至45天，并且建立更具约束力的审查反馈机制。根据第22条的规定，全国人大财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见；省市级人大专门委员会或者有关工作机构对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见；县级以下人大常委会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见；县级以下人大常委会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。上述初步审查意见应当由同级政府财政部门作出处理并及时反馈。值得注意的是，为使先期进行的初步审查及情况反馈能够与后续的会议集中审查有机结合，确保人大代表对预算案或者其他待议对象的知悉，提升会议审查的效率，《预算法》在规定初步审查、情况反馈的基础上，还进一步规定了初步审查报告、情况处理报告应当印发本级人大代表，使人大代表能够更为全面、细致地了解相关待议事项存在的问题。因此，初步审查、反馈机制的增设不仅从形式上看延长了人大会议审查的周期，而且使人大代表能够更为实质性地了解预算状况，并展开更为充分、深入的预算审查。(www.xing528.com)

第四，明确界定了各级人大预算审查重点内容，并建立人大预算审查结果报告机制。依据第48条的规定，各级人大对预算草案及预算执行情况报告的重点审查内容包括预算执行与预算决议的一致性，预算安排的合法性、可行性，重点支出和重大投资项目预算安排的适当性，预算编制的完整性，转移支付的规范性、适当性，举借债务的合法性、合理性等，从而为集中人大预算审查方向、提高审查效率提供了法律依据；《预算法》还规定建立预算审查结果报告机制，由人大财经委员会、专门机构或者人大常委会就预算草案及预算执行情况提出审查结果报告，对是否批准预算草案与预算报告，以及如何改进预算管理等提出建议，这亦使得人大的预算监督更具专业性和权威性。

第五，强化了人大对预算执行的监督权力。《预算法》对人大与政府在预算执行中的权力配置进行了重新调整，突出了人大对重大财政事务变动以及宏观运行情况进行整体监控的法律地位。表现在：第35条赋予全国人大及其常委会对地方举债总额的审批权，赋予省级人大常委会对本地区的限额举债进行预算调整的审批权，由此为地方债的规范化运行提供额度有限、风险可控的规制机制；第66条赋予省级人大及其常委会对预算赤字的调节权，从而为放松预算赤字的年度控制，实现预算收支的跨年度平衡提供了可行渠道；第69条增设了预算调整方案的编制、初审程序，使预算调整程序更加规范化；第86条细化了预算执行中的报告制度，明确规定在预算执行的第三季度（6—9月）应由各级政府向本级人大常委会报告预算执行情况。

尽管修订后的《预算法》对人大预算监督问题进行了回应，但仍然有进一步完善的空间，这主要基于程序与实体两方面的考量：在程序上，从预算编制、初步审查到大会审议、预算执行环节都不同程度地有待细化相关规定，同时赋予人大预算修正权；在实体上，从民生保障、总额控制方面应当进一步增强人大的预算监督权威，同时人大自身亦应恪守预算监督的职权边界，避免因其制定涉及强制性财政收支变动的法律而干扰财政正常的运行过程。