1.扩大预算的事先授权范围
首先，为支持财政政策实施，在《预算法》上可以规定建立财政政策调节基金。如果整体经济活动的疲软危及宏观调控目标，政府为弥补额外增加的支出缺口，就可以动用该笔资金；同时为保证来源渠道的稳定性，有必要规定从公共预算收入中提取的比例及与收入总量的动态关联机制。其次，为支持突发性公共支出的需要，在现有预备费制度之外，制定应急预算机制，就突发事件、危机状态下的收支状况作出提前安排。应急预算是在人大批准的法定预算之外单独编制、滚动修改的特殊收支安排。在《预算法》中应当明确规定应急预算的资金来源以及应急预算支出的适用范围。在资金来源方面，为减少应急性支出对既有预算安排的冲击，应当限制通过预算科目流转来充盈应急性支出的做法，规定应急性支出只能从公共预算收入中获取；在支出的适用范围方面，应当规定预备费、应急预算、预算调整不同的适用范围。预备费主要用于三个方面：在危机防范、预警阶段的增支需求；在危机处置阶段用于相关职能部门的应急性增支需求；在危机处置阶段用于社会救助的小于总支出一定比例（如3%）的增支需求。应急预算主要用于在危机处置与重建阶段达到总支出一定比例（如10%）的增支需求。预算调整主要用于各种应急性支出与正常执行的预算支出之和超过预算总支出的增支需求。
2.确保预算变动机制的多元且可控
（1）这里的“预算变动”是比《预算法》上的“预算调整”含义更宽泛的概念，它既包括涉及总额变动的预算调整，也包括预算执行中的其他变动，例如预算科目流转、预备费动用、超收收入使用、预算周转金使用，对此，在《预算法》中应当予以明确，以确定与不同变动相适应的控制机制。（2）规定人大审议与行政裁量在决定上述变动中的权限，既实现人大对预算执行过程的动态与事前监督，也不妨碍预算执行中所需的弹性。例如对预算科目流转附加条件，规定超出一定范围的流转活动，包括特定经费的流转、人员经费流入、民生经费流出、经费流转总额达到总支出一定比例等不允许行政裁量决定，而须经人大批准。当然，为提高效率，审议可以由人大内设机构来完成，并且允许对预算调整方案的修正，而并非仅仅限于批准或否定。如果调整权限过于单一（要么全部通过，要么全部否定），则既会给审议机关或机构带来沉重的程序负担，也无法真正保障预算的效力。（3）扩大预算调整的适用范围，增强人大对预算执行中影响社会公共利益的重大变动实施监督的权力。属于预算调整范围的，应当包括预算总额的追加、追减及预算赤字水平的改变。建议在《预算法》规定的基础上，将预算执行中因法律法规导致预算支出总额增加的情形纳入预算调整范围，从而为预算之外的增支需求设置程序“过滤”机制。（4）为避免预算调整过于频繁启动，也有必要限定预算调整的启动次数与时间。《预算法》规定“预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额”，目的是通过对预算调整方案编制形式的要求，在一定程度上限制政府预算调整的启动权。但是由于预算调整启动的次数、时间等未作规定，而在理论上，基于政府部门裁量的“必须作出并需要进行”的预算调整可以多次反复进行，导致预算调整启动过于频繁，失去实质可控性，因此，预算调整的启动次数和时间应当限定。结合预算执行的实践，可以规定一年内预算调整的启动次数不得超过两次，时间集中于第三季度。
3.建立绩效预算的法治框架
绩效预算是建立在绩效约束之下的、适度放权的预算管理机制。《预算法》的几次修订意见稿虽以基本原则的方式明确规定“各级预算应当讲求绩效”，但除此之外缺乏有关绩效的具体规定。新修订的《预算法》在绩效对预算编制的影响、预算绩效评估的法定性方面作出了进一步规定，但是仍然无法满足绩效预算法治化的基本要求，即以立法的形式明确规定绩效预算的概念，建立绩效信息的形成、披露机制，规定绩效信息与预算决策的多种联系方式。至于建立绩效信息与预算决策的关联机制以及以绩效为导向的约束机制则是在此基础上进一步发展的方向与目标。目前，《预算法》应当对绩效、绩效预算的概念，实施绩效预算的目的、程序、管理机构及管理责任作出规定，以建立绩效预算的基本法治框架。
4.制定总额控制规则
（1）总额控制是依法独立于预算之外成立的约束机制。预算仍按年度编制，但必须接受总额控制，立法机关也应遵照该总额控制机制审议预算。我国《预算法》可以在“总则”部分对总额控制的含义、地位、方式、期限作出原则性规定。此外，基于中央预算和地方政府总预算实行分别编制的惯例，宏观财政总额控制应当分别适用于中央预算和地方政府总预算。（2）总额控制不局限于单项指标，而是包括财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债在内的，反映财政运行状况的全方位指标，这样做可以避免单项指标对预算行为的扭曲。（3）财政支出总额是诸多财政指标中最重要也是最难控制的一环。收入、赤字、公债的增加往往都基于支出增加的需求。要实现财政支出总额的控制应当细化到主要支出项目上，尤其是法定支出项目不能被排除在财政支出总额的控制清单之外。法定支出并不必然产生预算安排的结果，在同属于法定支出项目之间，也有权衡和裁量的空间。在《预算法》上可以设置新增法定支出的预算条件，即减少其他支出或者增加收入；规定法定支出的绩效评估机制，提升支出绩效水平；更重要的是，建立政策法规的预算成本审查机制，对那些足以改变既定预算安排的政策法规进行成本审查。（4）总额控制区别于年度控制的重要标志就在于时间延展，建立中长期的财政规划尤其是支出框架。一个多年度的控制制度既可以在充分实施的过程中确立一些重要的分界点，从而为政策调整和实现跨年度的预算平衡提供机会，同时也可以防范短期财政控制的失效。《预算法》修订后，国务院出台的《关于深化预算管理制度的决定》规定实行以三年为周期的中长期财政规划管理。该规划对年度预算产生约束力，要求财政预算提高统筹能力，以保证涉及财政政策和资金支持的各部门规划都要与三年滚动财政规划相衔接，同时，要求涉及的相关项目亦应加强预算审核。这一制度确立了中长期财政规划的具体时限，同时提出了有利于控制财政支出的项目预算审核原则，与这里建立总额控制机制的思路是契合的。（5）在确保总额控制的前提下，进一步完善地方债运作机制。赋予地方政府适度举债权限，建立全面规范、公开透明的地方债运作机制是地方债治理的目标，然而，修订前的《预算法》以及《预算法》的修订意见稿都曾采取严格控制的立法态度，使地方政府正常的融资需求无法得到保障，反而滋生了大量不规范的地方债发行，对财政可持续性产生不良影响。基于此，十八届三中全会《决定》提出“建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制”，第一次在中央政策层面肯定了“开前门”“治风险”的地方债规制方向。在此基础上，修订后的《预算法》最终建立了包括地方债发行额度、用途、偿还等在内的全面运作机制。为进一步强化地方债发行后的管理，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将地方债收支纳入全口径预算管理，同时建立风险预警机制与应急处置机制，严格控制债务风险，强化债务报告和公开制度，确保政府债务的社会监督。法律的修订以及有针对性的行政法规的出台，无疑为实现地方债的阳光化、规范化运行提供了制度保障，但是仍然存在进一步完善的空间。首先，可将地方债的总额管理与收入、支出、赤字等其他要素一起纳入总额控制机制中加以考量。其次，参照目前中央和地方之间的举债机制建立省级以下地方债的规范运行机制，明确划分地方各级政府之间的举债权责。再次，增设地方债的人大监督机制条款，赋予地方人大及其常委会对本级政府举债行为的监督及问责的权力，尤其是规定人大对地方债举借规模审批的修正权。关于人大预算修正权的问题在《预算法》修订过程中一直是学界争论的焦点，从预算审批的实质性与效率性角度考虑，学者普遍呼吁赋予人大预算修正权，但从《预算法》现有规定看，这一问题仍然未得到解决。相对于预算案的整体审批，针对地方债的人大监督更需要精细化、具体化和有针对性，因此，更有必要通过行使预算修正权对行政主导的公债运作进行制约。最后，尽快出台政府综合财务报告制度的相关细则，推动政府债务的公开透明。
【注释】
[1][美]卡恩：《预算民主：美国的国家建设与公民权》，叶娟丽等译，上海人民出版社2008年版，第93页。
[2]朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉修订的目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
[3][美]阿尔伯特·C.海迪等：《公共预算经典（第二卷）——现代预算之路》（第三版），苟艳楠、董静译，上海财经大学出版社2006年版，第117页。
[4]翟继光：《财政法学基本原理》，经济管理出版社2011年版，第45页。
[5]台湾大学蔡茂寅教授对此有专门论述。他认为“收入预算只是对特定年度内国家收入的预估，既非命令征收机关应当获取预算金额之收入，亦非准许征收机关只获取预算金额之收入即为已足”。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，台湾元照出版有限公司2008年版，第77页。
[6][美]哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第214页。
[7][美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏译，中国人民大学出版社2001年版，第1页。
[8]除了所列举的这些原则外，有关预算原则的观点还包括公开透明原则、审计原则等，但考虑到这些原则与支出控制的关联程度不如上述列举的原则，因此，不在此作具体讨论。有关预算原则的讨论参见马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第14～15页。
[9]该法案是由三个相对独立的部分（法令）所组成，后经数次修改，现编纂在《美国联邦法典》中。参见张志超等：《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社2006年版，第69页。
[10][美]库珀等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第318页。
[11][美]阿伦·威尔达夫斯基：《预算与治理》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2010年版，第223页。
[12][美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特：《20世纪的公共支出：全球视野》，胡家勇译，商务印书馆2005年版，第41页。(www.xing528.com)
[13][美]阿伦·威尔达夫斯基：《预算与治理》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2010年版，第12页。
[14]我国直接触及“挂钩”的法定支出规定较多，如《农业法》规定“国家每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《科学技术进步法》规定“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《教育法》规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。各级人民政府的教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”；《义务教育法》规定“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”。
[15]如《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》规定“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复重建”，明确要求全国19个省市以不低于1%的财力对口支援重灾县市3年，实际上就是以规范性文件的形式对政府支出作出的强制性安排。
[16][美]阿伦·威尔达夫斯基：《预算与治理》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2010年版，第221页。
[17]李旭鸿：《税式支出制度的法律分析》，法律出版社2012年版，第82页。
[18]如2008年我国连续发生了南方省市雨雪冰冻灾害、汶川大地震、三鹿奶粉食品安全卫生事件、金融危机等各类公共突发问题，对当时经济社会发展造成了严重影响。为此，财政部2008年多次安排“应急投资预算”、“应急专项补助资金”、“救灾应急资金”等投入救灾、救市；在2008年财政超收收入中安排专门资金用于需追加的特大自然灾害救济、抗震救灾、应对婴幼儿奶粉事件以及为应对国际金融危机、进一步扩大内需而增加的中央政府公共投资支出。这些做法都是危机发生之后的应急处置，并非真正意义上针对未来可能出现的公共危机的应急预算，缺乏预算授权。
[19]同样以2008年席卷全球的金融危机为例，美国政府于2008年9月提交的7000亿美元的救市计划是在获得参众两院通过并经总统签署《紧急经济稳定法案》后，才正式生效的。参见华国庆：《预算法修改的重点》，载《法学》2011年第11期。
[20]Naomi Caiden，A New Perspective on Budgetary Reform，Australian Journal of Public Administration，Vol.48，No.1，March 1989，p.56.
[21]马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第9页。
[22]马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第13页。
[23][美]艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第86页。
[24]朱大旗、何遐祥：《议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实》，载《中国人民大学学报》2009年第4期。
[25][美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏译，中国人民大学出版社2001年版，第278页。
[26]财政部“财政制度国际比较”课题组编：《日本财政制度》，中国财政经济出版社1999年版，第57页。
[27]张志超等：《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社2006年版，第83页。
[28]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第136页。
[29][美]戴维·奥斯本、[美]特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社1996年版，第123页。
[30][美]艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第130页。
[31]李允杰、孙克难、李显峰等：《政府财务与预算》，台湾五南图书出版股份有限公司2007年版，第341页。
[32]冉富强：《美国州宪法公债控制的方式、实效及启示》，载《政治与法律》2011年第9期。
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