推进国家治理现代化下对平衡性原则的冲击

公债与赤字的大量存在是对平衡性原则的直接否定，这是现代国家普遍存在的社会现象。问题的关键不在于是否存在公债或赤字，而在于是否实现了对它们的有效控制，从而既能确保预算运行平衡，同时又能支撑经济社会发展。《预算法》修订之前，公债控制机制事实上被规避了，预算赤字控制机制亦处于形式上严格但容易诱发多种弊端的状态。《预算法》修订之后取得的一个重大突破便是全面规范了地方债的发行、使用及偿还机制，同时建立了跨年度预算平衡及赤字填补机制，但仍然存在可完善的空间。

1.公债运作的规范性有待加强

表现在：一是地方债的限额管理缺乏实质约束。按照现有规定，地方债的总额由国务院确定、报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。在现有制度框架尤其是尚未建立系统性的总额控制机制的背景下，单方面地确定地方债限额而不对其他控制要素（例如总支出）进行全面规定，将导致对该限额的评判缺乏参照体系与客观标准，进而难以形成对政府举债权的实质性约束。二是省级以下地方债规制尚显模糊。《预算法》并未对省级以下地方政府的举债作出明确规定，而是将举债主体限定为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，从而引发了实践中省级以下地方政府是否享有发债权的疑问。对此问题，《关于加强地方政府性债务管理的意见》虽明确规定“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”，但是如何规范省级以下地方政府的举债权责问题并未得到有效解决。三是地方债的人大监督与公众监督仍需强化。按照《预算法》的规定，地方债发行的限额由国务院确定，举借的具体规模由国务院报全国人大或全国人大常委会批准，省级政府再将国务院下达的限额举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。地方债运作过程中的人大监督主要体现在举借规模的审批与预算调整程序的审批上，而运行过程中的动态监督（包括对举债风险的监控、对违法举债行为的追责）更多由国务院财政部门或者上级政府部门实施，地方人大对本级政府的举债行为实际上并无约束力；同时，社会公众对政府债务问题高度关注，但是地方债相关信息的公开渠道有限，由于尚未建立政府财务综合报告制度，地方债的公众监督将难以实现。(www.xing528.com)

2.减赤机制存在弊端

赤字与公债联系密切，公债既可能成为弥补赤字的手段，也可能成为诱发新一轮赤字增长的原因。当然，除了公债，还存在其他使预算支出增加，导致收支失衡的因素，因此，对赤字控制有必要单独加以考量。《预算法》修订之前，赤字控制的重心在于预算编制，也就是在提交人大审议的预算中不得出现赤字，禁止“赤字预算”。但是预算获得通过之后，执行中出现的赤字又当如何削减？修订后的《预算法》第41条规定“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足”，第66条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”，“省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补”。上述规定直面预算执行中可能存在的预算赤字问题，既不回避亦非全然否定，而是采取动态调节的方式，允许跨年度实现预算平衡，从而在一定程度上改变了过去重在预算编制环节的赤字控制的做法，为预算执行中的赤字控制提供了弹性空间。但是上述规定延续了此前利用中央预算稳定调节基金或者年度预算执行中的超收收入来削减赤字的实践做法，仍然存在很大局限。由于中央预算稳定调节基金本身就是从财政超收收入中提取进行“盈亏调剂”的产物，因此，赤字能否削减及其额度大小实际上取决于当年的财政超收状况。由于赤字控制重心“前移”，缺乏对预算执行中的赤字削减的制度供给，因此就带来了多方面的问题：一是将超收收入用于减赤可能刺激超收，使超收常态化，并让收入预测中的人为低估现象更为严重；二是立法机关如何对超收收入用于减赤缺乏监督机制；三是超收与赤字在数量增减上直接对应，容易忽视赤字控制的另一重要手段——支出削减，形成超收、超支的恶性循环。相比之下，国外预算法上逐步改革赤字控制机制，将控制重心“后移”，重点关注预算执行中的支出超过收入的情形，并通过赤字上限调整机制、现收现付机制等实现对赤字的灵活控制。这对我国的预算法治改革提供了有益启示。