可预见性原则在国家治理现代化中的冲击

中长期支出与追加支出是影响可预见性原则的重要原因。

1.中长期支出

由于某些支出项目本身的特性，决定了其支出必须是跨年度进行，这就形成了中长期支出。“尽管预算理论强调财政决策的年度性，但是实践中预算已经日益代表着将过去形成的对某一团体的承诺持续下去。……对于许多现代国家预算而言，预算决策已变成自动的而非年度性的。”^[20]但是预算承诺周期拉长之后，具体的支出状况却有可能根据每年的经济形势、涉及的受益人数和部门等不可控制的因素而变动，“因此，预算变得越来越不可预测”。^[21]尽管如此，年度周期控制机制也“变得越来越不受欢迎”。^[22]事实上，许多国家都开始实行两年或多年预算。这不仅是基于支出项目本身的特性要求，还在于年度周期控制机制存在的弊端。由于控制目标只对当前财政年度有效，因此，执行者可以通过让开支或收入行为提前或推迟进行的方式，起到操纵控制目标的效果，以满足当前财政年度预算执行情况良好的要求。^[23]例如预计本财政年度决算时可能出现支出增加或收入减少，为此将下一年度应征收的部分提前征收，或者本应在本年度支出的部分延迟支出，使当年的财政收支避免赤字。年度周期控制还意味着预算资金的分配是以年度为单位进行的，其本意是确保支出行为严格控制在年度批准的预算范围之内，但结果却可能是变相激励执行者寻求更多预算资源，或者在年终进行“突击花钱”以“消化预算”，这不仅降低了预算支出的绩效，而且背离了公共预算的社会公共属性。不难看出，年度预算制度有必要作出一定调整才能真正实现预算法定的可控要求。我国《预算法》修订后，延展了赤字平衡的周期，建立了跨年度预算平衡机制，但是财政支出仍然是以年度预算为基础进行安排的，并没有建立中长期支出框架，因此实践中规避预算年度控制的做法仍然会存在。(www.xing528.com)

2.追加支出

预算执行中允许有控制的追加支出，但是如果控制的范围过窄或者追加过于频繁，乃至控制流于形式，那么要保持预算可预见性也是一句空话。在这方面，我国《预算法》修订之前问题突出，修订之后有所改善，但是仍有缺陷。《预算法》修订之前针对预算执行中的变动设计了预算调整审批机制，其适用范围仅仅覆盖支出增加与收入减少两种导致财政总额超支的情形以及举借债务增加的情形，核心关注的是预算平衡问题。《预算法》修订过程中公布的征求意见稿，将预算调整的适用范围扩大至预算总支出与社会民生领域支出的调减，使预算调整不再是简单的预算追加的代名词，立法审议的关注点也不再局限于预算平衡，而是包括改变预算的相关情形，使预算执行中的可预测性与可控性有所增强；征求意见稿还将超过预备费的应急性支出与因执行行政决定或措施导致增支（或减收）的情形纳入预算调整范围，一定程度上也有利于控制预算外的行政裁量因素。修订后的《预算法》在上述变化的基础上对预算调整的适用范围作了进一步完善，规定预算总支出的减少、预算稳定调节基金的调入以及举借债务的增加都须经预算调整环节才能实施。但是《预算法》的规定仍然存在局限。首先，预算调整的适用范围有待进一步完善。按照修订后的《预算法》的规定，那些不属于财政总额的变动，例如在“不同预算科目间的预算资金调剂使用”，即使在流转科目的性质、功能、用途等方面显著不同，或者流转金额比例较大，流转方向可能危害公共利益（如从社会民生类支出向行政管理类支出流转）等情形，也并未适用预算调整审批程序，而是被归入行政决定的范围，只需按规定报经财政部门批准即可实施，这无疑加大了预算的不可预测性。此外，修订前的《预算法》将“依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出”与“地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化”均排除在预算调整范围之外。《预算法》修订后，删去了“依照法律和行政法规规定应当增加的支出”不适用预算调整的规定，但是由于在《预算法》的其他地方并无进一步的相关规定，因此，关于法定支出的预算规制问题实际上被立法回避了。在《预算法》修订过程中不少学者都曾提出过法定支出与预算规制的矛盾问题，主张在预算法中就法定支出作出适当限制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦提出将“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，其目的就在于弱化现有实体法律对预算安排的冲击。但是遗憾的是，《预算法》就如何控制法定支出，减少预算执行过程中因法定支出带来的增支需求，仍然缺乏必要的回应。其次，预算执行变动的审批控制流于形式。即使将预算调整的范围进一步扩大至法律法规引起的预算总额变动，预算调整的审批机制又能否实质上控制预算支出增加，同样值得怀疑。预算调整有可能成为预算执行中一种常态化的变动机制，只要预算执行中出现需要增加总支出的情形，就可以通过预算调整加以实现，或者在年初编制预算分配方案时，就明确地预期在年中会启动预算调整程序来满足现实的增支需求。因此，预算调整更像是一种“随用随取”的工具，而预算本身也几近于一种摆设。