法定支出、政策性支出以及应急性支出是冲击全面性原则的三大力量。
1.法定支出
它是预算之外由法律法规乃至规范性文件授权进行的支出，不受年度预算拨款程序的限制，在预算中体现为预期支付或者强制性支付。主要有三种形式：第一种是与公民权利有关的支出，比如社会保障补贴和各种救助，这是西方福利国家政府支出中最重要的一部分——接近全部政府支出的50%，[12]也就是说，在这些国家“一半以上的公共支出不是采用拨款预算的形式，而是采用所谓的‘国库预算’（treasury budgeting）”，“因为它避开了拨款委员会，倾向于通过国库自动支付”；[13]第二种是与国民经济发展或财政收入的增长挂钩的支出，比如要求某项支出与财政收入保持同等或者更高的增长幅度，这在我国近年来颁布的一些具有扶持性、引导性的法律中较为常见；[14]第三种是在政府间安排的强制性预算外支出，这主要是指在我国依靠行政权威实施的政府间横向支出，最为典型的是“对口支援”[15]，这种做法既缺乏预算授权，亦不具有法律层面的依据。
2.政策性支出(www.xing528.com)
它是预算之外基于公共政策的目的进行的支出，其可控性因授权依据的不特定性而进一步削弱。典型形式有税式支出与财政担保。税式支出是相对于日常支出而言的，它将政府本应收取的税收通过优惠减免的方式让渡给纳税人，这与将税收征缴后通过预算再拨付的支出方式在性质和作用上基本相同。但是“它（税式支出）不是预算的一个正式部分，它们也不计算在总支出或赤字规模内。因此，这些税收并不出现在预算中”[16]。在我国的政府支出实践中，将税式支出作为一种宏观调控措施运用于符合国家政策导向的产业、行业的做法非常普遍，但是除了少量的税式支出是依据特定法律法规（主要是涉及单一税种的法律法规）进行外，更多的还是基于不特定的公共政策，比如反经济周期政策或者应对突发事件的税收减免政策。在《预算法》修订前抑或修订后的文本都未将税式支出纳入预算控制的范围，而只是在实践中开始对增量税收优惠政策进行税收优惠成本测算，[17]以评估税式支出对整体财政支出和财政运行状况的影响。修订后的《预算法》同样没有改变税式支出的规制缺位状况。财政担保作为强化市场主体信用的一种方式，不仅在我国的经济发展过程中普遍存在，而且在市场经济发达的国家亦非鲜见，它通过提供政府信用支持金融机构向微利主体或行业发放政策性贷款（如中小企业或涉农贷款）。面临的共同问题是这种担保方式增加了潜在的财政负担或者说是隐性财政债务，但并不在当期的预算安排中予以考虑，这无疑又一次避开了全面预算的控制。
3.应急性支出
它是应对突发紧急状态安排的支出。这类支出的来源本身是多元的，如很多国家预算法上都设置的“预备费”制度，就是作为应急性支出的重要来源之一。我国《预算法》上也有预备费的规定，但是预备费并不能有效弥补预算执行中的资金缺口，事后的资金调度主要依照的是行政命令而不是事先的预算安排。[18]《预算法》修订后，关于预备费提取规模的规定并未变化，而是增加了“预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案”的规定，以应对应急性支出增加的情况，这一规定恰恰为实践中依靠行政调度而非预算授权安排应急资金的做法提供了法律依据。如果实践中的应急性支出正好属于超过预备费又尚未达到预算调整适用条件的情形，就可以由各级政府“先安排支出”。如何对这部分支出进行有效的法律规制成为立法空白。相对而言，国外应急性支出获得的预算授权或法律依据更加充足。[19]
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
