预算法定制度的历史蕴涵与支出控制原则

预算法定的形成根源于预算本身的目的——“旨在控制国王和政府的财政支出”，因此当预算被用作公共资源的分配方式时，预算法定的观念便随之产生。^[4]早在13世纪，英国就形成了议会对政府支出授权、政府向议会汇报费用支出方式的预算法定的雏形。此后，其他国家也相继在宪法或法律中确立了预算法定。一般认为预算法定包含以下几层意思：一是预算的形成及运作过程受到法律约束，即预算的要素法定、预算的程序法定、预算的责任法定；二是预算必须提交立法机关审议，一经通过就具有法律效力，成为各级政府及其部门在财政年度内安排各项支出的依据；三是对于已通过的政府预算，未经法定程序，任何主体都无权擅自改变；四是在特殊情况下，需要增加支出或变更既定支出的用途，必须得到立法机关的批准。预算法定意味着预算本身相当于法律，具有严格的约束效力。当然，不同类型的预算——收入预算与支出预算——在效力上有所差异：收入预算并不能单独赋予政府强制性征收的权限，^[5]支出预算才是预算法定效力的集中体现。因此，所谓预算法定主要是针对支出预算而言的，它的效力具体体现在两个方面：一是“向行政机关发布它必须予以执行的命令”，^[6]从这一意义出发，预算实际上是一些授予政府权力并要求其运用所掌握的资源达致一定目的的行动指令；二是通过审批预算编制与监督预算执行将政府的支出行为控制在预算之内，“公共预算是要将政府支出限制在政府可能获得的收入之内来防止透支，从而确保平衡”。^[7]在这一意义上，预算被赋予了控权的功能。不仅支出金额、支出目的、支出期间、支出优先性顺序等都必须按照预算规定执行，而且事后如要增加支出总额，也必须经一定程序重新编制预算调整案并提交立法机关审批。

为确保预算法定，各国预算法或宪法上规定了一系列支出控制原则，包括全面性原则、可预见性原则、平衡性原则等。^[8]全面性原则亦称为完整性原则，是指将政府的所有财政支出全部纳入预算控制范围。如英国《统一基金法》规定建立统一基金账户，要求政府的全部收入和支出都通过该统一基金账户进行；美国《1906年反缺陷法案》^[9]规定“不能做出或授权做出超出拨款法案或基金规定数额的开支或债务”，其联邦宪法还规定“除了依照法律的规定拨款以外，不得自国库中提出任何款项；一切公款收支的报告和账目，应经常公布”；法国宪法规定任何公用开支在未经国民代表同意的情况下不能确立；日本财政法规定“年度收支必须全部列入预算”。可预见性原则是指尽可能正确估算未来一定时期内的预计支出，确保政府的财政支出在该时期内保持与预算的一致，注重对投入的控制和减少预算执行中的变动，防止支出超过预算总额。体现这一原则的是年度预算制度与预算调整审批制度，前者限定了经授权在未来进行支出的特定时期，后者是对预算执行中的支出变动预先设定了审批控制机制。如韩国宪法规定“政府必须编制每会计年度的预算案”；澳大利亚财政法规定政府行政部门出现未料到的紧急情况需要追加预算时，首先启动行政内部的决策程序，如果需要增加预算总支出的，则必须提交立法机关审议。平衡性原则是与年度预算相联系的，是指财政年度内的财政收入与支出之间的平衡，支出不能明显超过收入。平衡性原则要解决的核心问题是赤字和公债。因此，一些国家的平衡预算立法主要针对的也是如何削减赤字以及如何控制公债发行的问题。如美国《平衡预算与紧急赤字控制法》“创设了一系列每年能够实现的赤字削减目标，以期在5个财政年度内达到预算平衡。倘若国会和总统不能在采取什么措施来削减开支或提高岁入以实现既定目标的问题上达成共识，那么自动削减（扣押）条款将按照有关规定削减国内、国防以及外交事务的拨款”^[10]。(www.xing528.com)

我国《预算法》修订之前除了规定体现可预见性原则的年度预算、预算调整审批制度和体现平衡性原则的禁止赤字、控制公债之外，实现预算法定的重要一环——全面预算原则并未完全建立，这也是《预算法》颁布实施以来饱受诟病的地方。《预算法》修订后，在其立法宗旨中明确规定“建立全面规范、公开透明的预算制度”，并要求“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，从而使支撑预算法定的原则体系在形式上趋于完整。但是四本预算——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算并存的格局仍然对全面性规制提出了挑战。更为重要的是，正如下文所述，在这些具有控制取向的原则体系尚未牢固建立的背景下，我国已经面临和那些具备一整套支出控制制度的国家相似的问题——预算法定与现实发展的矛盾。预算法定所存在的现实困境以及种种改革迹象表明我们不能简单回归传统的控制原则，而是应当有所变化。