预算是作为控制政府支出增长的手段出现的。这种观念促成了预算法定在各国预算法上的确立。所谓预算法定，概言之，即“无预算无支出”，它强调预算是支出的依据，预算经议会批准通过之后就具有法定效力，政府只能在预算范围内执行，不得擅自改变，尤其是不得突破预算规定的支出限额。由于预算是政府行政的物质基础和现实保障，控制了预算也就意味着控制了政府行政的权力根基，因此，预算天然具有民主控权的意义，预算法定成为实现预算民主的一种重要方式。在此背景下，一系列旨在控制政府支出的原则开始形成，如要求政府收支全部纳入预算的全面性原则、保证预算年度编制年度审批的可预见性原则、旨在控制财政赤字与公债发行的平衡性原则等。然而，在当代社会，受“给付行政”、“福利行政”等观念的影响，行政权的膨胀成为一种普遍趋势，其显著的标志便是政府支出大幅增长。预算的制定不但没有实现控制政府支出的目的，相反还成为“一个推动政府扩张并使之理性化和合法化的工具”。[1]预算法定及其相关控制原则面临失效的困境。对此，有学者主张回归预算控权的本质，并从财政立宪的高度强化对政府财政收支权力的约束；也有学者主张“预算适应环境突发事件的压力需要有弹性”，[2]应当改变预算仅仅反映“过去的选择而不是将来的需要”的状况，使政策制定者“有一定的弹性去重新指导从缓到急需求的支出，从而使收入和支出的关系更加紧密”。[3]观念的分歧集中于预算权力究竟应当如何配置，法治改革是应当强化预算控权还是扩大预算授权？反映预算权力格局的预算法定究竟何去何从，是注重协调预算与现实的矛盾，因应时代发展的需要，还是恪守其固有的“古典教义”，保持预算自身的收支平衡？预算法定又能否走出困境获得重生？
从世界范围看，尽管仍然存在有关改革方向的争论，但是在制度建构上已经开始积极尝试，即寻求将预算法定的约束力与现实发展的诉求联系起来。描绘出我国未来改革路线图的中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为实现预算法定提供了新的思路，其提出的预算审查重心转移、法定支出控制、建立跨年度预算平衡、规范地方政府发债等观点，既切合我国现实发展的需求，也符合国际预算法治发展的基本趋势；于2014年8月经全国人大修订通过的《预算法》亦在强化预算约束力与适应现实发展之间找寻平衡空间，但仍有亟待完善之处。(www.xing528.com)
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