区域投资协定中劳工权保护：国际研究成果

为了促进和保护国际投资，推进国际投资的自由化以及规范化发展，国际社会一直致力于制定和签署各种各样的国际投资协定。目前的国际投资协定主要有三种，即双边投资协定、区域投资协定和多边投资协定。由于这三种国际投资协定的产生背景不同，制定目的不同，因而三者在规范各国的投资行为的作用上也不同。区域性投资协定是指在某一特定的地理区域内，各成员国为了协调成员国之间的投资活动，促进本区域的投资自由化而签订的区域性多边条约，它表现为两种形式：一种是专门为促进投资自由化而签订的投资协定，另一种是在自由贸易协定中包含的投资条款。目前，在世界范围内缺乏专门的多边投资协定，在此情况下，区域性投资规则也成为除了双边投资协定之外的对国际投资进行规范的重要的国际投资规则，在国际投资法中占有重要地位。^[4]自20世纪80年代以来，区域性投资规则发展迅速，《2018年世界投资报告》显示，截至2017年末，国际投资协定共有3322项，其中包括2946项双边投资条约和376项“其他国际投资协定”，在近期的投资谈判中表现出了国际投资区域性发展倾向，这些投资规则有的专门涉及私人直接投资，有的在区域性自由贸易协定中包含有专门章节规范投资，还有的包含涉及投资的条款。

1.《北美劳工合作协定》

《北美自由贸易协定》在世界经济区域化过程中占据着重要位置，具有重要的里程碑意义。它是在包括发达国家和发展中国家的自由贸易区相互之间进行合作的典范。北美自由贸易区是在一个由美国倡导，包括加拿大、墨西哥在内签署的“三边”协定的基础上而形成。北美自由贸易区内的三个国家经济体制不同、经济发展水平悬殊，它的成立对后来发达国家与发展中国家之间进行投资谈判产生了重要影响，如《能源宪章条约》的签订，以及后来流产的经合组织倡导的多边投资协定谈判。NAFTA虽然是一个贸易协定，但是它设有专章来处理投资问题。它制定了促进和保护三国间投资自由化的国家投资规则，使投资规则成为北美自由贸易协定的核心部分。

《北美劳工合作协定》（NAALC）是《北美自由贸易协定》的一个侧面协定，它于1994年1月1日生效。它是在美国的主导下签署的，美国最初的意图是希望通过建立劳工合作机制，监督劳工法在墨西哥国内的执行，以便在世界贸易组织的多边体制下推行高水平的劳工保护标准，更加符合美国的利益。美国国会还以此协定的签署作为其同意加入NAFTA的条件之一。

（1）NAALC不是建立一套国际劳工权利保护标准，主要是通过签署此协定而去执行各国国内劳动法。“每一方应通过适当的政府行为促进遵守和有效地执行其劳动法。”关注国内劳动法是立足于与美国的谈判能够顺利进行，而不是与各国国内劳动法本身规定，但协定实施的执行力，也反映了墨西哥和加拿大的谈判者坚决反对对国际劳工标准所做的任何承诺。在加拿大，大多数的劳动法是以州为标准；在墨西哥，占主导地位的工会可以通过执行这些劳工标准以巩固自己的地位。

（2）NAALC的基本原则。NAALC包括以下基本原则：劳动组织权、组织权利的保护、集体谈判权、罢工权、禁止强迫劳动、保护儿童和未成年人、最低雇佣标准、消除就业中的国家歧视、男女同工同酬、预防职业伤害和疾病、职业伤害和疾病中的赔偿问题、移民工人的保护。这些原则已经远远超出在1998国际劳工组织宣言中所体现的劳工权的核心问题。NAALC呼吁这三国政府通过这些标准和权利来提升自己的表现，然而，三国却没有强制性义务去这么做。事实上，在NAALC中，当事人甚至没有被明确削弱它们国内的劳动法：NAALC第3条指出“各方有建立自己的国内劳动标准，并采取或修改相应的劳动法律、法规规定的权利。”实际执行的规定排除了处分或罚款、儿童权利、最低雇佣标准和职业健康与安全，结社和集体谈判的自由是最重要的核心权利。其中第49条规定，北美劳工合作协定中的劳动法，具体涉及保障职工的集体谈判以及罢工权、未成年人劳动保护、实行男女同工同酬、禁止就业歧视、预防职业病、工伤的赔偿标准等方面的法律事宜。

（3）NAALC的组织结构。NAALC设置劳动合作委员会，由部长理事会（劳动部长）和一个秘书处组成，并建立了一个制度结构以处理对国内劳动法不执行的投诉（“提交”）问题。除此以外，NAALC还设立了一个包括三方部长理事会和国家管理办公室的专门管理机构，它有权对各国违反NAALC规定的情况进行调查指控、组织听证，公开处理情况报告的是国家管理办公室，三方部长理事会的主要职能是监督协定的执行。这种涉及机构较多的程序往往很繁琐，这在一定程度上影响了其职能的发挥。当一缔约方实施劳工标准权遇到阻碍时，特别是在遇到集体谈判权、自由结社权、罢工权等关于核心劳工权利的情况下，其通常做法是召集各缔约方的劳工部长进行磋商，而美国的国家事务部在此协商会议中起着决定性作用。为了保证较高的劳工实施标准，并促进该劳工标准在各缔约国国内的实施，《北美劳工合作协定》规定，缔约各方都有权建立自己的劳工标准，以配合《北美劳工合作协定》所规定的劳工标准的顺利实施。NAALC还建立了包含部长理事会和秘书处两个机构的劳动合作委员会，部长理事会的主要任务是提供技术援助、举行研讨会以及进行培训，以促进缔约方之间的劳工合作。关于争议解决程序的规定主要在第27～29条，即当下列事宜不能确定时，双方首先可以协商解决：职工的安全健康长期不能得以保障、最低工资标准、未成年人权益保护问题，以及涉及技术性劳工标准等问题。如果通过磋商未果，理事会则可尝试通过其他方式解决处理上述问题，如调解、调停、斡旋等。如果运用此类方法未能解决相关问题，双方可适用共同遵守的劳工法律解决此类争端。另外，如果此类争议事项与贸易相关，则可将争端提交仲裁庭予以解决。

《北美劳工合作协定》第一次将劳工问题纳入国际投资领域的调整范围，是“劳资之间的贸易实施”的最强大的链接。然而，该协定未能满足美国的政治目标，即美国劳工运动反对北美自由贸易协定的进程，因为墨西哥的劳动力更廉价，担心美国资本外逃。虽然目前还不清楚美国劳工运动是否会支持任何自由贸易协定，不管其提交的劳工权利制度是否更具有有效性，但《北美劳工合作协定》的规定被美国劳工的领导认为不具有有效性。雇主代表同样反对北美劳工合作协定，担心这会为未来的贸易协定开创一个先例，在这个意义上，劳动权利的保护将被视为理所当然。劳方和资方的担忧其后得到应验：在美国大多数劳动权利协议中，劳工权利被认为是一项义务。NAALC的基本理念促使国内劳动法的实施，从而经常作为模本被使用。

2.欧盟与劳工权保护

（1）欧盟的劳工权保护概况

欧盟的劳工权利是社会权利的一部分，因此，其劳工权益保障是从社会权利开始的。欧洲理事会一直比较重视对劳工权的保护，在其通过的文件中，大多与劳工保护有关，其中最具代表性的是《欧洲保护人权与基本自由公约》（简称《欧洲人权公约》）和《欧洲社会宪章》。

在1989年的斯特拉斯堡峰会上，所有欧共体成员国（英国除外）签署了《欧共体基本社会权利宪章》，虽然这是一项政治性宣言，但是却包含有劳工保护的内容：劳工享有结社和集体谈判权，保障劳工的职业健康和安全，保护童工、年老者和残疾劳工的权利，保障职工享有社会福利，保障劳工享有磋商权。以上内容在1997年的《阿姆斯特丹条约》中再次得到了重申，《欧共体条约》的“联盟和公民”章节对此内容也进行了规定。

《欧洲人权公约》在欧洲人权制度的历史中占据着重要的地位，该公约第11条规定劳工享有结社自由的权利，并且规定国家为了保障劳工这一权利的实现，应当建立劳工权利防护体系，以防止有关政府故意降低劳工权利标准，并且有义务积极采取立法的方式保障工人享有组织、参加工会的权利，任何国家或公司不可以试图通过侵犯劳工的基本权利以获得竞争优势，如强迫工人从事劳动、禁止工人组织工会、禁止工人罢工、虐待童工或者违反劳工其他基本权利的方式。依照欧洲人权法院的认定，为了保护工人的利益，还规定工会的成员有权利促使该工会的意见被政府听取、采纳。公约第11条保障了工会成员可以通过参加工会甚至组织罢工等集体行动来保护自己的权利。但是，在实践中人权法院却对这些权利进行了间接限制，赋予国家在一定范围内有权决定工会的具体权利，以及国内法有权对工会权利的范围予以承认和保护，可见，欧洲人权法院对这些劳工权利的实施采取了极其谨慎的态度。^[5]

除此之外，《欧共体条约》也对社会权利进行了规定，主要涉及不得因国籍而歧视劳工、实行男女同工同酬、男女享受平等待遇原则；此外，还规定了人员的流动自由、公共健康等内容。欧盟在其签署的双边和区域贸易协定中，也都包含有劳工标准的内容，为劳工标准在全世界的推行，起到了积极作用。^[6]

（2）欧盟区内的投资协定与劳工权保护

任何投资的进行必然伴随着生产要素的转移与流动，所以，欧盟条约与协定中的生产要素流动自由化条款就间接地为投资便利化提供了条件，而且，也只有生产要素自由化之后，才可能产生并促进投资的自由化。^[7]

一是关于人员的流动。1951年签署的《建立欧洲煤钢共同体条约》，即《巴黎条约》，第69条第4款规定，成员国不得对不同国籍的工人进行任何歧视，特别是在工人的报酬与工作条件方面，但是对边境工人所采取的特别措施除外；为了保证社会保险安排不会对劳动力的流动形成阻碍，各个成员国尤其应致力于解决它们之间的任何事务。

1957年3月25日签订的《建立欧洲经济共同体条约》（后被改为《建立欧洲共同体条约》）第48条规定，废除成员国工人间的任何国籍方面的歧视，工人在就业、报酬及其他工作与就业条件等方面可以自由流动，这种自由应在共同体内得到保障，至迟到过渡时期结束。

二是劳务的自由流动。《建立欧洲煤钢共同体条约》第59条还规定，在过渡期内应逐步地废止对劳工在提供劳务上的限制，特别是劳务对象在其所属国家之外的共同体成员国内推广劳务的限制。第60条规定，在不妨碍有关设业权一章规定的前提下，提供劳务的人员可以在为之提供劳务的成员国中，根据该国对本国国民施加的同样条件，为提供劳务而暂时从事其活动。第62条规定，除非本条约另有规定，成员国不应对本条约生效之日已实现的自由提供劳务，引入任何新限制。

《欧洲联盟条约》第73条对上述有关劳务的规定有了进一步的补充：如果对货物、服务和资本流通的限制仅限于与流通有关的支付方面，为了逐步取消此项限制，可类推适用本章规定和关于取消数量限制以及解除对服务自由的限制的各章规定。各成员国承诺：对于本条约附件三中开列的无形交易相联系的转让，不在它们之间引入任何新限制。这样，把《建立欧洲共同体条约》中对传统货物和工业中的劳务自由化规定扩展到了第三产业等无形交易领域，从而使得投资便利化的范围更加宽泛。

（3）欧盟与ACP国家的《科托努协定》

在欧盟对外签订的经贸与发展协定中均规定有人权条款，这充分显示了欧盟对于人权保护的重视，1995年欧委会还制定了一项人权保护条款的标准模式，用于指导欧盟与第三方签署的协定，主要包含以下内容：第一，条约的序言要明确规定对人权的保护，诸如尊重人权、民主理念等，并要规定人权保护的参考标准，如以国际、区域人权法律文件为参考标准均可；第二，协定的具体内容必须规定人权保护条款，并规定此条款为必要条件条款；第三，为了切实保证落实人权条款的履行，条约要规定不履行的程序条款，并在条约及协定附件中对人权条款进行解释，以便于适用上的一致性。^[8]更重要的是，协定规定了不履行人权条款的制裁手段，如果一方违反了人权保护条款，欧盟有权决定中止部分或全部协定内容，并可以采取制裁措施。欧盟有权对不履行行为采取法律制裁手段的这一规定，与国际劳工组织劳工公约的有关规定相比，有着较强的强制执行力。人权标准模式条款对国际法的劳工权发展具有重要影响。

2000年6月23日《科托努协定》在贝宁科托努签署，是一系列所谓的洛美公约的派生物，洛美公约管理欧盟和78个ACP国家的发展援助和贸易关系。协定于2003年6月8日全面生效，将运行20年，每5年修订一次。在劳工权利保护方面，《科托努协定》第一次将核心劳工标准列于欧盟签订的双边协定中，这是其进步和可取之处，具体表现在以下几个方面：

一是在序言中声明要尊重和保护人权，并陈述了其重要性，还列出了一系列可以作为参考标准的、与人权相关的国际法律文件，其中包括《联合国宪章》《国际人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利公约》《维也纳人权会议公约》《消除一切对种族歧视公约》《欧洲人权公约》《禁止歧视妇女公约》《儿童权利保护公约》等。可见，其对劳工权的保护标准越来越高，也体现了欧盟保护劳工权的决心与力度。

二是《科托努协定》第9条规定，尊重人权、民主和法治是ACP与欧盟之间建立伙伴关系的基础和必要条件，这些原则也是各成员方协调其国内、国际各项政策的基石。

三是《科托努协定》第50条更是直接对劳工保护进行了规定：第一，协定各方重申它们遵守国际公认的核心劳动标准，此标准已由国际劳工组织定义并得到国际社会的认可，特别是禁止强迫劳动、保障劳工的自由结社和集体谈判权、禁止就业歧视、废除最恶劣的用工形式——童工；第二，各方同意加强在此领域执行方面的合作，包括对国内立法和工作规则的执行，并交换各自的立法和工作规则信息；第三，协定各方承诺不将劳工标准用于贸易保护主义。^[9]

欧盟以核心劳工标准权利保护为基础，在欧盟所签订的双边经贸协定中列入劳工标准条款，并在投资条款中写入劳工保护条款，《科托努协定》已成为欧盟在其签订的双边经贸协定中促进劳工保护标准的范本代表。

（4）欧盟关于劳工权保护的特点与启示

无论是单方面的优惠制度，还是（广义优惠制度，GSP，与所谓的美国《科托努协定》）双边、多边协议中包含人权的规定，都明确给出了劳工权利的参考核心。为了避免各国以降低劳工标准来获取竞争优势，欧盟希望各国就最低劳工保护标准达成共识，并就此共识达成区域协定，以防止各国将劳工标准变成展开不公平贸易竞争的武器。在一些公开场合，欧盟的诸多做法也显示了欧盟的这一态度。如在回应2004年5月国际劳工组织的报告（通信全球化的社会影响）时，欧盟委员会表示坚决反对任何制裁办法和举措，反对使用劳工权利作为保护主义的目的。相反，该委员会支持劳工权利列入世贸组织成员的贸易政策审议机制（TPRM），并在其自己的报告中列入劳动权利。欧盟将继续支持国际劳工组织、世界贸易组织和国际金融机构（世界银行和国际货币基金组织）之间加强合作。劳动权利也将得到欧盟双边关系支持。不过，虽然欧盟的政策要求在所有双边协议中将核心劳工标准合并，和劳工权利相比，欧盟其实侧重于人权的发展。从理论上讲，人权的条文也可以作为劳动维权投诉的依据。自1992年以来，欧盟与第三国的所有协议中包括了人权条款。条款指出尊重人权和民主（奠定于《世界人权宣言》）是“基本要素”，它适用于今天的120多个国家。侵犯人权的行为可能使欧盟终止本协议或暂停其经营的全部或部分。(www.xing528.com)

3.中国—东盟自由贸易协定中的劳工权保护

中国—东盟自由贸易区成立的目标，除了实现货物贸易和服务贸易的自由化外，还包括促进投资自由化，因此在协议中还包括投资的内容。2009年我国和东盟十国签署了《中国与东盟成员国政府全面经济合作框架协议投资协议》（以下简称《投资协议》）。该《投资协议》签订的目的是建立一个自由、便利、透明及竞争的投资体制，为中国和东盟间的投资者及投资提供较高水平的保护。《投资协议》共包括27个条款。该协议规定，其目的是为了进一步促进双方投资的自由化和便利化，为此，双方应为对方的投资者创造一个公平、自由、透明及便利的投资环境，着力增强法律法规的透明度，相互给予对方投资者以优惠待遇，以便从法律上为双方的投资及投资者提供充分的保护。

在劳工保护方面，在2004年签订的《中国—东盟货物贸易协定》（CAFTA）作出了一些法律规定。首先，在其序言中规定：“加强缔约各方在劳工权利保护方面的共同合作，以提高对工人基本权利的保护，并保证切实予以执行；为了改善劳工的工作条件，要努力在各自领域内为劳工创造新的就业机会，以提高劳工的生活水平；缔约各方应在劳工保护问题上作出各自的国际承诺。”除了序言的规定外，《中国—东盟货物贸易协定》第60条第5款对劳工保护作出了进一步规定：“为了进一步提升劳工标准，缔约方之间要通力合作，共同建立一个劳工合作建设机制，以促进182号国际劳工组织公约和国际劳工组织宣言中所包含的核心劳工权利的实现。”虽然《中国—东盟货物贸易协定》对劳工保护方面作出了上述规定，但是对劳工权的保护范围、具体实施措施等方面并没有作出更进一步的明确规定，它只是以宣言的形式从侧面来承认国际社会所公认的劳工权利并作出了承诺，这与北美、欧盟较完备的劳工权立法体系相比，规定得过于笼统，也不够详细，在具体条款的规定方面还存在空白，特别是在具体的实施体制上还需要进一步完善，这方面可以借鉴北美、欧盟区域组织的相关规定。

4.经济合作与发展组织跨国企业准则中的劳工权保护

经济合作与发展组织虽然通常不被认为是一个重要的政府间组织，但是在劳工权利方面它却有着重大影响力，在全球化的背景下，其制定的《经济合作与发展组织跨国企业准则》（以下简称《准则》）直接和间接地促进了核心劳工权利的发展。

（1）《准则》制定的背景

20世纪70年代初跨国公司大规模的不道德和非法活动被披露，联合国、国际劳工组织、经济合作与发展组织和国家政府旨在用制定准则的方式来影响它们的行为，早期的活动如联合国试图起草跨国公司的行为准则，联合国大会采取协商一致的决议措施来打击跨国腐败行为，但未能进一步出台相应的法律文书。1976年，经济合作与发展组织部长理事会通过了一项建议，题为“国际投资和跨国企业的宣言”。该“宣言”的首要目的是促进跨国投资，为此，“宣言”呼吁会员国尊重国民待遇（对外商控股企业给予国内企业同等待遇），最大限度地减少由不同的政府冲突对跨国企业（跨国公司）的影响，包括对投资透明的奖惩办法等。其中一个章节提出了跨国公司自愿的行为规则，这些规则是必要的、以促进投资。有人主张，为了鼓励跨国企业对经济发展和社会进步的积极贡献，应尽量减少并解决困难。《准则》是各国政府向跨国企业提出的建议，提出了符合法律的负责任经营行为以及企业应遵守的自愿原则与标准。《准则》的目标是确保跨国企业的各项业务符合政府的各项政策，强化企业与社会之间相互信任的基础，帮助企业改善外国投资环境，加强跨国企业对国际投资的可持续发展。《准则》包括：前言、概念与原则、一般政策、劳资关系、环境、信息公布、打击行贿、竞争、税收、消费者利益、科学技术等主要部分。这是迄今为止唯一由政府签署并承诺执行的多边、综合性跨国公司行为规范，它为成员国政府提供了一个向跨国公司提出要求并约束它们行为的准则。

（2）《准则》中关于劳工保护的规定

就业和劳资关系的章节包含在最后的“宣言”中。在“宣言”中提出了劳工权利工会代表、集体谈判、有意义地参与管理、没有歧视，同时《准则》也呼吁跨国公司在劳工权利方面，要做到以下几点：

•尊重员工权利并由贸易工会和其他真正的组织代表在工作条件方面进行建设性谈判；

•给予员工代表援助和信息；

•对企业的情况提供真实而公正的信息；

•研究就业和劳资关系标准不逊于在东道国雇主的研究；

•利用训练和准备提升他们的劳动力；

•提供关于经营变化，特别是对拟关闭和集体裁员的合理的事先通知；

•避免就业的歧视性条款；

•与员工代表进行善意谈判无不公正的影响；

•授权员工代表就集体议价和劳动管理关系与管理代表进行谈判，管理代表有权对事项作出决定。

上述内容，归纳为如下内容：

一是企业应遵守各项核心劳工权利，要尊重代表雇员合法权利的工会及雇员代表的各项权利，对此核心劳工权的遵守，要符合有关法律的规定以及在普遍适用的劳资关系的框架内。企业可以自行或通过雇主协会平等地与这些代表进行磋商，提出建设性建议，以便与雇工就雇用条件达成一致意见；企业不得雇佣童工；企业不得采取任何形式强制或强迫劳工劳动；企业不得歧视职工，不得因性别、出身、肤色、种族、政见或宗教信仰不同而对其雇员实施不公平的就业与职业差别待遇，除非该措施与该职位的特殊要求有关。

二是为进一步提高职工的职业技能，要为职工提供培训，并保障职工的健康与工作安全。为提高职工的技术水平，相关政府主管部门在适当情况下要相互合作提供培训服务，在开展业务的过程中，应尽量多地雇用当地人员，并与雇员代表进行充分沟通，有步骤地采取措施以保证雇员工作过程中的职业安全与身体健康。

三是为促进雇主与雇员及其代表之间的良好沟通，以便与雇员达成有效的集体协议，要为雇员代表提供各种必要的便利条件，对于双方共同关注的事情，要创造条件以促使双方进行磋商与合作，如向雇员代表提供有意义的信息。为了能使雇员及其代表了解真实的公司，可以在适当情况下，向其提供企业整体状况信息，特别是对与劳工权利有关的企业信息不得隐瞒。

四是在程序方面，当企业经营情况发生重大变化，如公司即将倒闭，职工面临被集体解雇或解散的情况，并可能对其雇员的生活产生影响时，公司不能对有关情况进行隐瞒，而是要及时地通知其雇员代表和政府相关主管部门，以促使三方之间进行良好地协商与沟通，把可能对职工造成的不利影响，尽自己最大努力予以缓解或降到最低。当雇员行使集体结社谈判权时，企业不得进行压制或者置之不理，应当与雇员代表进行沟通谈判，商谈雇用条件；不能为了达到阻碍雇员行使结社权的目的，在谈判中对雇员施加不公平影响，如威胁雇员遭遇被解雇的危险，要从该企业设在其他国家的公司中调入其他雇员以替代，或者说将一个业务部门部分或整体迁出有关国家等。经授权的企业雇员代表可以与管理者代表就共同关注事宜进行协商，对与劳动管理或工资待遇有关的问题和企业进行谈判以达成共识。

（3）《准则》的实施对劳工权保护的意义

《准则》的实施主体是国家联络点与国家政府。《准则》下产生问题和冲突的初期阶段可以考虑通过国家联络点的服务解决。任何一方，包括BIAC、TUAC和成员国，认为《准则》已被侵犯，可以咨询联络点。如果联络点不能解决双方之间的问题，它可以提交到经合组织的国际投资和跨国企业委员会（CIME）。CIME（致力于金融董事会，财政和企业事务）最终负责指导方针的制定和发展，CIME将通过澄清或解释特定语言回应由国家联络点解决的纠纷。在这个解释的过程中涉及和CIME讨论以及与BIAC、TUAC的协商。所有的CIME决定要求得到各会员国的共识。

《准则》在1976年通过以后，TUAC积极寻求就业和劳资关系准则的解释，并导致发生了一系列的案件，在20世纪80年代末甚至超过了40个。它们明确的目标是影响跨国公司的行为和国家法律。事实上，TUAC一贯主张《准则》只是对国家法律的补充。

跨国公司行为守则为跨国企业加强劳工权的保护，提供了具体的建议，虽然其建议主要是建设性与咨询性的，《准则》也不像国际公约那样具有国际法上的强制约束力，其本身并没有强制力，但是却推动了劳工权利在国际经济领域得以广泛应用。随着其影响范围的扩大，在跨国公司加强对劳工权利保护方面提供了立法建议。